Cassazione Civile, Ordinanza n. 06188/2026 del 17/03/2026

Esito

La controversia

La lite nasce da una sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dalla Consob a una consigliera di amministrazione non esecutiva di una banca per violazione dell'art. 94, comma 2, t.u.f., in relazione a due aumenti di capitale del 2014. Secondo l'accertamento amministrativo e la sentenza di merito, nei prospetti informativi sarebbero state omesse informazioni ritenute necessarie per gli investitori: criteri effettivamente usati per la determinazione del prezzo delle azioni e scostamento tra i valori emersi dai diversi criteri, deroga alla normativa interna sul pricing, fenomeno del cosiddetto capitale finanziato, presenza di finanziamenti strumentali alla sottoscrizione delle azioni, crescente richiesta di vendita e illiquidità del titolo. La ricorrente ha proposto opposizione davanti alla Corte d'appello, poi respinta. In cassazione ha articolato quattordici motivi: 1) diniego di accesso a tutti i documenti istruttori e violazione del diritto di difesa; 2) tardività della contestazione e decadenza dell'azione sanzionatoria ex art. 195 t.u.f.; 3) richiesta di applicazione del favor rei e della disciplina più favorevole sopravvenuta, assumendo natura sostanzialmente penale della sanzione; 4-5) violazione del ne bis in idem per asserita unitarietà dei fatti contestati in più procedimenti sanzionatori; 6) mancata audizione personale; 7) erronea qualificazione come "necessarie" delle informazioni omesse nei prospetti; 8) errata valutazione della prova e asserita occultazione del fenomeno da parte dei vertici aziendali; 9) violazione del principio di ragionevolezza nella valutazione della responsabilità personale; 10-11) errata ricostruzione dei doveri degli amministratori bancari non esecutivi e del rapporto tra fonti codicistiche e disciplina di vigilanza; 12) violazione delle regole sull'onere della prova e presunte doppie presunzioni; 13) mancata ammissione di c.t.u. sull'imputabilità soggettiva; 14) errore sulle spese di lite, sostenendo che Consob si fosse difesa tramite funzionari. La Corte di cassazione ha esaminato i motivi e li ha tutti respinti, rilevando in più casi l'inammissibilità per difetto di specificità o richiesta di rivalutazione del merito, e negli altri casi l'infondatezza alla luce della giurisprudenza consolidata sui poteri di accesso, sulla decorrenza del termine di contestazione, sulla non natura penale delle sanzioni CONSOB diverse da quelle market abuse, sull'inesistenza del ne bis in idem in presenza di condotte omissive differenti e sulla particolare ampiezza dei doveri di vigilanza e di informazione gravanti sugli amministratori non esecutivi di banche. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese e applicazione del contributo unificato aggiuntivo.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto integralmente il ricorso contro la sentenza della Corte d'appello di Venezia che aveva confermato la sanzione CONSOB. La Suprema Corte ha ritenuto inammissibili o infondati tutti i motivi: ha escluso la violazione del diritto di accesso perché non era stato dimostrato quali documenti rilevanti fossero stati illegittimamente sottratti; ha confermato che il termine di 180 giorni decorre dal completamento dell'accertamento e che la verifica del spatium deliberandi spetta al giudice di merito; ha ribadito che le sanzioni amministrative CONSOB qui in esame non hanno natura sostanzialmente penale e non consentono l'applicazione generalizzata della lex mitior; ha negato la ricorrenza del ne bis in idem perché i diversi procedimenti riguardavano omissioni informative e operazioni diverse, quindi fatti storici distinti; ha affermato che l'audizione personale non è passaggio necessario nel procedimento ex art. 195 t.u.f.; ha confermato che le informazioni omesse erano necessarie per consentire un giudizio consapevole agli investitori; ha ritenuto corretta la ricostruzione dei doveri degli amministratori non esecutivi di banca, tenuti ad agire informati e a vigilare sull'assetto organizzativo e sui rischi; ha giudicato corretto l'uso delle presunzioni e l'esclusione della c.t.u. come mezzo per accertare l'elemento soggettivo; ha infine ritenuto corretta la liquidazione delle spese in favore di Consob, assistita da difensori tecnici. La sanzione amministrativa è dunque rimasta ferma.

Norme richiamate

• art. 191, comma 2, d.lgs. n. 58/1998 (t.u.f.)

  È la base normativa della sanzione amministrativa pecuniaria applicata all'esponente bancario per la violazione degli obblighi informativi nei prospetti.

• art. 94, comma 2, d.lgs. n. 58/1998 (t.u.f.)

  Il prospetto deve contenere tutte le informazioni necessarie affinché gli investitori possano pervenire a un fondato giudizio sulla situazione dell'emittente, sui prodotti finanziari e sui relativi diritti.

• art. 94, comma 1, d.lgs. n. 58/1998 (t.u.f.)

  Richiamato nel quadro del ne bis in idem per una diversa contestazione relativa all'offerta al pubblico senza prospetto.

• art. 195 d.lgs. n. 58/1998

  Il procedimento sanzionatorio CONSOB è un ordinario giudizio di cognizione; il termine per la contestazione decorre dal completamento dell'accertamento; il diritto di difesa è garantito dal termine per le memorie, non dall'audizione personale obbligatoria.

• art. 6 CEDU

  Non comporta, per le sanzioni amministrative CONSOB in esame, l'applicazione generalizzata del principio di retroattività della legge più favorevole, perché non si tratta di sanzioni sostanzialmente penali.

• art. 7 CEDU

  Richiamato per escludere che la sanzione amministrativa in questione sia assimilabile, quanto a natura, a una pena convenzionale.

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  Il ne bis in idem opera solo se il secondo giudizio riguarda il medesimo fatto storico-naturalistico; qui i fatti erano diversi.

• art. 8, comma 1, l. n. 689/1981

  Applicato per il cumulo giuridico tra le sanzioni considerate nel provvedimento CONSOB.

• art. 3, comma 2, l. n. 689/1981

  La buona fede non è stata ritenuta sussistente, mancando elementi positivi idonei a ingenerare un convincimento incolpevole della liceità della condotta.

• art. 1 l. n. 689/1981

  Le sanzioni amministrative restano assoggettate alla legge del tempo del fatto, senza applicazione generalizzata della legge successiva più favorevole.

• art. 92 cod. proc. civ.

  Richiamato dalla ricorrente sulle spese, ma la Corte ha confermato la regola della soccombenza applicata alla parte perdente.

• art. 91 cod. proc. civ.

  La parte vittoriosa assistita da difensori tecnici ha diritto al rimborso delle spese di lite, anche se i difensori sono dipendenti dell'amministrazione.

• art. 115 cod. proc. civ.

  Il principio di non contestazione non impedisce al giudice di pervenire a una diversa ricostruzione dei fatti sulla base delle prove acquisite.

• art. 2381 cod. civ.

  Gli amministratori non esecutivi di banca hanno un dovere di agire informati, di valutare l'assetto organizzativo e di contribuire al monitoraggio dei rischi.

• art. 2392 cod. civ.

  La responsabilità degli amministratori si collega anche all'obbligo di diligenza e di attivazione informata, non solo alla mera conoscenza effettiva del singolo fatto.

• art. 2380-bis cod. civ.

  Richiamato nel quadro della ripartizione delle funzioni di gestione e supervisione nella società bancaria.

• art. 2727 cod. civ.

  Le presunzioni semplici possono essere utilizzate per provare la condotta illecita amministrativa; nel caso non vi è stata una doppia presunzione vietata.

• art. 192 cod. proc. pen.

  Invocato per criticare le presunzioni, ma ritenuto non violato nel giudizio sulle sanzioni amministrative.

• art. 22 l. n. 241/1990

  Richiamato in tema di accesso agli atti; la Corte ha ritenuto legittimo il diniego dei documenti secondari non utilizzati dall'amministrazione.

• art. 23 l. n. 241/1990

  Richiamato come norma sull'accesso/documentazione nel procedimento amministrativo.

• art. 24 l. n. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la violazione dell'accesso, ma senza specificità sufficiente.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  È dato atto dei presupposti per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto.

Massime di principio

• Nelle sanzioni amministrative CONSOB ex art. 195 t.u.f. il diritto di difesa è garantito dall'accesso agli atti rilevanti e dal termine per le difese scritte; il diniego di documenti secondari non usati nell'addebito non integra di per sé violazione del diritto di difesa.
• Il termine di 180 giorni per la contestazione non decorre dalla mera acquisizione materiale degli elementi istruttori, ma dal completamento dell'accertamento, cioè dal momento in cui l'autorità ha ragionevolmente terminato le verifiche sugli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito.
• Le sanzioni amministrative CONSOB diverse da quelle di market abuse non hanno, di regola, natura sostanzialmente penale; ne consegue che non opera automaticamente la retroattività della legge più favorevole.
• Il ne bis in idem richiede identità del fatto storico-naturalistico, comprensivo di condotta, nesso causale ed evento: non basta che le contestazioni ruotino attorno allo stesso contesto economico o allo stesso illecito astratto.
• Nelle società bancarie gli amministratori non esecutivi hanno un dovere positivo di agire informati, monitorare i rischi e attivarsi per acquisire le informazioni necessarie; la responsabilità non è esclusa dalla mancanza di deleghe o dal fatto che talune funzioni operative siano state svolte da altri.
• Le informazioni da inserire nel prospetto informativo non si esauriscono negli schemi minimi del regolamento europeo, ma devono comprendere anche quelle ulteriori necessarie, in concreto, a consentire agli investitori un giudizio fondato sull'investimento.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa l'amministrazione può provare l'illecito anche mediante presunzioni semplici; il giudice può valorizzare segnali di allarme e circostanze indiziarie per desumere la conoscibilità dell'illecito e l'inerzia colposa dell'incolpato.
• Il principio di non contestazione non vincola il giudice a recepire una ricostruzione fattuale se dalle prove acquisite emerge una diversa realtà dei fatti.
• La consulenza tecnica d'ufficio non può essere usata per supplire alla prova dell'elemento soggettivo o per devolvere al consulente valutazioni che spettano al giudice di merito.

Come è indicizzato