Sentenza n. 1499/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato per la sua assunzione da parte di una società operante nel settore dei servizi per l’agricoltura, nell’ambito della procedura dei flussi per lavoro stagionale. Il nulla osta era stato rilasciato in via accelerata, prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi previsti dagli artt. 22 e 24 del d.lgs. n. 286/1998. A seguito di successive verifiche erano emerse carenze documentali e sostanziali relative all’assenza di una sede aziendale o di un effettivo luogo di impiego nella provincia competente, alla mancata dimostrazione del domicilio dei lavoratori, all’incompletezza dell’accordo individuale di lavoro e alla mancata prova dell’idoneità alloggiativa. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 7 e 97 Cost., per omessa comunicazione di avvio del procedimento nei confronti del lavoratore e violazione della partecipazione procedimentale. Il secondo motivo contestava la motivazione della revoca, assumendo che essa costituisse annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies della l. n. 241/1990 e che mancassero l’interesse pubblico concreto e attuale e la ponderazione dell’affidamento maturato per il rilascio del nulla osta, l’ingresso in Italia e l’attività lavorativa svolta. Il terzo motivo deduceva difetto e perplessità della motivazione, omessa valutazione delle memorie e dei documenti, erronea valutazione dei contratti di assunzione e delle comunicazioni UNILAV, dei certificati di idoneità alloggiativa e della natura itinerante dell’attività agricola, nonché l’obbligo di trasferire la pratica allo Sportello Unico territorialmente competente.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che la comunicazione del 14 luglio 2025 era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore presso i domicili eletti sul portale e indicava specificamente l’istanza, il nulla osta e le ragioni ostative. In ogni caso, il contraddittorio si era concretamente svolto attraverso le plurime memorie e integrazioni presentate dal datore di lavoro; il ricorrente non ha dimostrato quale ulteriore apporto istruttorio sarebbe stato impedito. Il giudice ha inoltre affermato che le osservazioni tardive rispetto al termine dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 devono essere valutate se pervenute prima del provvedimento finale, ma ha escluso che tale principio imponesse l’annullamento, poiché l’Amministrazione aveva esaminato le produzioni e spiegato perché fossero insufficienti. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, ma conseguenza legale del controllo successivo previsto dall’art. 42, comma 2, d.l. n. 73/2022 per i nulla osta rilasciati anticipatamente. L’emersione successiva di elementi ostativi dimostra la carenza originaria dei presupposti e non richiede una nuova ponderazione discrezionale tra interesse pubblico e affidamento. L’ingresso e il successivo svolgimento dell’attività lavorativa non sanano le carenze originarie né rendono tutelabile l’affidamento. La sentenza precedente sul silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento, senza riconoscere il diritto alla conferma del nulla osta. Quanto al terzo motivo, il provvedimento è stato ritenuto adeguatamente motivato anche per relationem mediante il richiamo al parere dell’ITL, conoscibile dal destinatario e contenente ragioni specifiche. Il luogo effettivo della prestazione deve essere documentato anche per attività agricole non stanziali; i contratti di appalto non provano da soli una sede aziendale o un luogo stabile ed effettivo di impiego. I contratti e le comunicazioni UNILAV successivi all’ingresso non sostituiscono l’accordo originario completo e verificabile richiesto dall’art. 22, comma 2, d.lgs. n. 286/1998. La mera dichiarazione d’impegno a produrre successivamente i documenti conferma, anziché sanare, l’insufficienza originaria della domanda. Non è stata provata neppure l’idoneità alloggiativa individualizzata. Non sussisteva l’obbligo di trasferire la pratica ad altro Sportello Unico, poiché la questione territoriale non era l’unica ragione della revoca e permanevano autonome carenze contrattuali e alloggiative. Il TAR ha revocato l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato per manifesta infondatezza della domanda, ha condannato il ricorrente al pagamento di euro 1.000 di spese di lite e ha disposto la trasmissione della sentenza all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni relative al possibile frazionamento seriale di controversie sostanzialmente identiche.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  consente il rilascio del nulla osta anche in difetto della preventiva acquisizione delle informazioni relative agli elementi ostativi di cui agli artt. 22 e 24 del d.lgs. n. 286/1998 e stabilisce che, ove tali elementi emergano successivamente, ne conseguano la revoca del nulla osta e del visto d’ingresso

  La revoca conseguente al controllo successivo è un effetto legale dell’accertamento di elementi ostativi originari e non un annullamento d’ufficio discrezionale soggetto all’art. 21-nonies l. n. 241/1990.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  La verifica successiva può accertare la carenza originaria dei presupposti per l’ingresso e l’instaurazione del rapporto di lavoro.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La partecipazione è assicurata quando la comunicazione è indirizzata ai soggetti interessati e il contraddittorio si svolge effettivamente; non è sufficiente dedurre in astratto un’irregolarità senza indicare quale apporto concreto sia stato impedito.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni pervenute prima dell’adozione del provvedimento finale devono essere valutate anche se presentate oltre il termine ordinario, ma la loro mancata idoneità sostanziale non determina l’illegittimità dell’atto.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale del nulla osta prevista dall’art. 42, comma 2, d.l. n. 73/2022, che non presuppone una nuova ponderazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  La competenza dello Sportello Unico può radicarsi anche nel luogo di effettivo svolgimento della prestazione lavorativa, ma tale luogo deve essere concretamente esistente e adeguatamente documentato.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  La domanda di nulla osta deve contenere un accordo individuale completo e verificabile, con gli elementi essenziali del rapporto e l’impegno relativo alle spese di rimpatrio; documenti formati successivamente all’ingresso non sostituiscono la carenza originaria.

• artt. 74, comma 2, e 136, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  L’ammissione al patrocinio a spese dello Stato deve essere revocata quando emerga la manifesta infondatezza delle ragioni fatte valere.

Massime di principio

• Quando un nulla osta al lavoro è rilasciato in via anticipata senza la preventiva acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, l’accertamento successivo della carenza originaria dei requisiti comporta la revoca prevista dalla disciplina speciale; tale revoca non è annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e non richiede la ponderazione di un interesse pubblico ulteriore né la tutela dell’affidamento maturato sul titolo provvisorio.
• La partecipazione procedimentale non è violata quando il destinatario riceve una comunicazione contenente l’individuazione dell’istanza, del titolo e delle ragioni ostative e il contraddittorio si svolge effettivamente; chi deduce la lesione deve indicare quale apporto istruttorio concreto avrebbe potuto fornire e che gli sarebbe stato impedito.
• Nella procedura di rilascio del nulla osta per lavoro stagionale, il luogo effettivo della prestazione deve essere specificamente indicato e documentato anche quando l’attività agricola abbia carattere mobile o non stanziale; i contratti di appalto, da soli, non dimostrano né la sede aziendale né il radicamento territoriale necessario per la competenza dello Sportello Unico.
• I contratti di lavoro e le comunicazioni obbligatorie formati dopo l’ingresso dello straniero non sanano l’originaria incompletezza dell’accordo individuale allegato alla domanda di nulla osta, poiché la procedura mira a verificare preventivamente la concretezza, completezza e verificabilità della proposta contrattuale.
• La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato è conoscibile dall’interessato e contiene l’indicazione puntuale dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche della decisione; la comprensione delle ragioni dell’atto, dimostrata dalla loro analitica contestazione, esclude il difetto di motivazione.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la sopravvivenza di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sorreggere l’atto e impedisce l’annullamento; a maggior ragione quando tutte le ragioni poste a fondamento della decisione risultino immuni dalle censure.

Come è indicizzato