Sentenza n. 7353/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La proprietaria dell’area ha appellato la sentenza del TAR Lazio, Sez. II, che aveva respinto l’impugnazione del diniego del nulla osta del Parco e della dichiarazione comunale di inefficacia della SCIA presentata dalla società conduttrice per adibire l’area a deposito/parcheggio di veicoli. Con il primo motivo ha lamentato la lesione del contraddittorio e della parità processuale, sostenendo che il Parco avesse introdotto tardivamente, con note depositate a ridosso dell’udienza di primo grado, nuove ragioni a sostegno degli atti e che il TAR avesse erroneamente richiamato il principio iura novit curia. Con il secondo motivo ha contestato che il TAR avesse assunto come presupposto un rigetto del condono edilizio già intervenuto nel 2014, benché il procedimento fosse ancora pendente; ha dedotto inoltre l’omesso esame delle censure formulate con motivi aggiunti e la connessione tra la domanda di condono del 1986 e l’attività di parcheggio. Con il motivo rubricato come IV ha sostenuto che il deposito di autovetture non comportasse un mutamento di destinazione d’uso, richiamando la pretesa continuità dell’attività e la licenza comunale del 1986; ha contestato la competenza del Parco a imporre il nulla osta in assenza di opere edilizie e l’incompatibilità dell’intervento con i vincoli, anche perché alcuni vincoli sarebbero sopravvenuti rispetto all’attività preesistente. Ha infine censurato il richiamo, operato dal TAR, al D.M. 14 dicembre 1953, non menzionato nei provvedimenti amministrativi, quale integrazione postuma della motivazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il primo motivo: le difese del Parco non introducevano fatti o ragioni nuovi, ma esponevano elementi e valutazioni già ricavabili dagli atti di causa, senza pregiudicare il diritto di difesa. Ha accolto parzialmente il secondo motivo limitatamente all’errore del TAR nel considerare già definita negativamente la domanda di condono: il diniego adottato nel 2020 era stato annullato dal TAR con sentenza n. 21240/2025 e il procedimento era quindi ancora pendente. Tale errore non incide però sulla legittimità del diniego del nulla osta e della dichiarazione di inefficacia della SCIA, che risultano sorretti da ragioni autonome. Ha respinto le censure relative alla destinazione dell’area: la documentazione richiamata dalla stessa appellante attestava che essa era utilizzata come deposito pertinenziale all’attività produttiva, non come parcheggio privato autonomo aperto al pubblico; il nuovo uso determinava un mutamento di destinazione e un maggiore carico urbanistico e impatto ambientale. Ha ritenuto infondata anche la contestazione della competenza del Parco: il nulla osta previsto dall’art. 28 l.r. Lazio 29/1997 e dall’art. 13 l. 394/1991 non è circoscritto alle opere edilizie, ma riguarda le trasformazioni o modifiche del suolo e dell’ambiente. Ha confermato l’incompatibilità del parcheggio con le finalità e il regime di tutela dell’area, rilevando che l’elenco delle attività disciplinate dall’art. 27 l.r. Lazio 29/1997 non è esaustivo e che le attività comunque suscettibili di compromettere il paesaggio e gli ambienti tutelati sono vietate; la movimentazione e sistemazione del terreno, la rimozione della vegetazione e il transito dei veicoli comportavano effetti ambientali incompatibili. Anche le previsioni del PTP 15/12 per la sottozona TOc.78, dirette alla delocalizzazione delle attività e al recupero dell’uso agricolo, contrastavano con la realizzazione del parcheggio. Il richiamo del TAR al D.M. 14 dicembre 1953, non contenuto negli atti impugnati, era ultroneo e costituiva integrazione postuma, ma non determinava l’illegittimità degli atti, sostenuti da motivazioni autonome. L’appello è stato quindi accolto solo nei limiti della correzione della motivazione relativa al condono; la sentenza è stata parzialmente riformata e il ricorso di primo grado è stato comunque respinto. Spese del doppio grado compensate per un terzo e, per i restanti due terzi, poste a carico dell’appellante in favore del Parco, liquidate in € 4.000; spese del grado d’appello compensate nei confronti di Roma Capitale.

Norme richiamate

• art. 2 c.p.a.

  Il motivo è infondato stante il carattere non innovativo delle difese svolte dall’Ente che si risolvono in una esposizione di elementi e valutazioni desumibili dai contenuti degli atti già acquisiti in giudizio che nulla introducono ex novo in pregiudizio del diritto di difesa della parte.

  La parità delle parti e il contraddittorio non risultano violati quando le difese dell’amministrazione non introducono elementi nuovi, ma sviluppano valutazioni ricavabili dagli atti già acquisiti.

• art. 105 c.p.a.

  La decisione del Tar lederebbe il diritto di difesa e costituirebbe motivo di annullamento della sentenza con rinvio al giudice di primo grado ex art. 105 c.p.a..

  La disposizione è richiamata dall’appellante per chiedere l’annullamento con rinvio; il Consiglio di Stato ha escluso il presupposto, non ravvisando una lesione del diritto di difesa.

• art. 73 c.p.a.

  la Sezione, al fine di valutare la permanenza dell’interesse all’appello, sollevava questione ex art. 73 c.p.a. chiedendo alle parti di interloquire in ordine

  La norma è stata applicata per sollecitare il contraddittorio delle parti su circostanze sopravvenute rilevanti per valutare la permanenza dell’interesse all’appello.

• art. 28 l.r. Lazio 29/1997

  Sul punto è sufficiente rilevare come il dato letterale «interventi, impianti ed opere» non possa intendersi in senso restrittivo limitandone la portata alle sole opere edilizie ma debba essere riferito a qualunque esecuzione di lavori che comporti una trasformazione o modifica del suolo e dell’ambiente.

  Il preventivo nulla osta dell’ente Parco riguarda anche interventi non qualificabili come opere edilizie, purché comportino trasformazioni o modifiche del suolo e dell’ambiente.

• art. 13, comma 1, l. 394/1991

  Sul punto è sufficiente rilevare come il dato letterale «interventi, impianti ed opere» non possa intendersi in senso restrittivo limitandone la portata alle sole opere edilizie ma debba essere riferito a qualunque esecuzione di lavori che comporti una trasformazione o modifica del suolo e dell’ambiente.

  Il nulla osta dell’Ente parco è necessario anche per lavori che, pur non consistendo in opere edilizie, trasformino o modifichino il suolo e l’ambiente.

• art. 27, commi 1 e 2, l.r. Lazio 29/1997

  Tale elenco, da ritenersi non esaustivo, bensì esemplificativo come palesa l’utilizzo della locuzione «in particolare», deve ritenersi integrato da tutte le ulteriori attività/interventi che ancorché non specificati, rientrino nella disposizione di chiusura di cui al comma 2 a norma del quale «sono comunque vietate le attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati, e in modo specifico la flora e la fauna protette e i rispettivi habitat. In particolare è vietato quanto previsto dall’articolo 11, comma 3, della l. 394-1991».

  L’elenco delle attività disciplinate dal regolamento dell’area protetta è esemplificativo; il divieto comprende anche attività non nominate che possano compromettere il paesaggio o gli ambienti naturali tutelati.

• art. 11, comma 3, l. 394/1991

  Tale elenco, da ritenersi non esaustivo, bensì esemplificativo come palesa l’utilizzo della locuzione «in particolare», deve ritenersi integrato da tutte le ulteriori attività/interventi che ancorché non specificati, rientrino nella disposizione di chiusura di cui al comma 2 a norma del quale «sono comunque vietate le attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati, e in modo specifico la flora e la fauna protette e i rispettivi habitat. In particolare è vietato quanto previsto dall’articolo 11, comma 3, della l. 394-1991».

  Il divieto previsto per le aree protette opera anche attraverso il richiamo alle attività vietate dall’art. 11, comma 3, della legge quadro, nell’ambito delle finalità di tutela del patrimonio naturale.

• art. 112 c.p.c.

  Le questioni appena vagliate esauriscono l’ambito del contenzioso sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

  Il Collegio afferma di avere esaminato tutti gli aspetti rilevanti del contenzioso, rispettando il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 30, comma 8, d.P.R. 380/2001

  la Sezione, al fine di valutare la permanenza dell’interesse all’appello, sollevava questione ex art. 73 c.p.a. chiedendo alle parti di interloquire in ordine: «ai successivi sviluppi intervenuti conseguenti all’accertamento della lottizzazione abusiva, ivi inclusa l’eventuale acquisizione dell’area al patrimonio del Comune ex art. 30, comma 8, D.P.R. n. 380/2001»;

  La norma è richiamata nel quadro degli sviluppi conseguenti all’accertamento della lottizzazione abusiva, ai fini della verifica dell’eventuale acquisizione dell’area al patrimonio comunale; la decisione non statuisce direttamente su tale acquisizione.

• art. 32 l. 47/1985

  L’appellante deduce ulteriormente l’erroneità della sentenza nella parte in cui riconosce la competenza dell’Ente Parco ad esprimere il nulla osta quando non vengano in rilievo opere edilizie non potendosi invocare a tal fine l’art. 28 della L.R. n. 29/1997 e l’art. 13 della L. n. 394/1991 posto che, nel caso di specie, non verrebbe avviata alcuna attività («e dunque non un intervento un impianto o un’opera» - pag. 29 dell’appello) incidente sui manufatti presenti all’interno del Parco.

  La norma è menzionata tra le disposizioni invocate dall’appellante, ma la sentenza non ne svolge un’applicazione o un’interpretazione decisiva.

• art. 3 l. 241/1990

  Irrilevante ai fini della presente decisione è, infine, la rilevata ultroneità del richiamo operato dal Tar al D.M. 14 dicembre 1953, poiché non menzionato né da Roma Capitale né dall’Ente Parco nei rispettivi provvedimenti da considerarsi un’inammissibile integrazione postuma della motivazione, posto che le motivazioni esposte nei provvedimenti impugnati, per quanto già evidenziato, ostano di per sé alla realizzazione in questione.

  La motivazione dell’atto non può essere integrata postumamente in giudizio mediante ragioni non contenute nel provvedimento; tuttavia, l’integrazione censurata non comporta l’illegittimità quando le ragioni originarie sono autonomamente sufficienti a sostenere il diniego.

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  «con riferimento al “lotto” C l’amministrazione ha riconosciuto, in esito all’istruttoria disposta da questo Tribunale, il mantenimento dell’originaria e legittima destinazione d’uso risalente agli anni ’50, corrispondente alla produzione di conglomerati bituminosi, ove per contro tutti gli altri interventi attraverso i quali l’area è stata frazionata in ulteriori cinque porzioni, oggetto di distinti contratti di locazione e con utilizzazione per giunta allo svolgimento di attività incompatibili, secondo quanto esplicitato e prescritto dal PTP 15/12 “Valle della Caffarella, Appia Antica ed acquedotti”, integrano una trasformazione abusiva a scopo edificatorio rilevante ex art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001».

  L’art. 30 viene richiamato nel contesto dell’accertamento, definito in un distinto giudizio, della lottizzazione abusiva conseguente alla trasformazione e al frazionamento di porzioni dell’area. Non costituisce però la ratio specifica del diniego del nulla osta qui deciso.

Massime di principio

• Nel procedimento relativo a un’area naturale protetta, il preventivo nulla osta dell’Ente parco può essere richiesto anche per interventi che non consistono in opere edilizie, quando comportino lavori capaci di trasformare o modificare il suolo e l’ambiente.
• L’elenco delle attività vietate o disciplinate dal regolamento di un’area naturale protetta può avere carattere esemplificativo; il divieto si estende alle attività non espressamente nominate che siano suscettibili di compromettere la salvaguardia del paesaggio o degli ambienti naturali tutelati.
• L’utilizzazione di un’area prima destinata a deposito pertinenziale di un’attività produttiva come parcheggio autonomo aperto al pubblico può integrare un mutamento di destinazione d’uso, con maggiore carico urbanistico e impatto ambientale; la preesistenza di un deposito di automezzi non prova, da sola, la preesistenza di un’attività di gestione di parcheggio.
• La pendenza o l’annullamento del diniego di condono non rende di per sé illegittimo un distinto diniego amministrativo quando questo sia sorretto da ragioni autonome e sufficienti, coerenti con il regime vincolistico dell’area.
• Non viola il contraddittorio la difesa che si limita a sviluppare elementi e valutazioni già desumibili dagli atti acquisiti, senza introdurre fatti o ragioni nuovi a pregiudizio della controparte.

Come è indicizzato