LEGGE 6 dicembre 1991, n. 394

Aree naturali protette: finalità e disciplina generale

La legge stabilisce i principi fondamentali per istituire e gestire le aree naturali protette, in attuazione degli articoli 9 e 32 della Costituzione e nel rispetto degli accordi internazionali. La tutela riguarda le formazioni fisiche, geologiche, geomorfologiche e biologiche di rilevante valore naturalistico e ambientale. Le aree protette sono destinate alla conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale, alla tutela degli equilibri ecologici e idrogeologici e alla promozione di ricerca, educazione, fruizione ricreativa compatibile e attività produttive sostenibili.

La gestione deve favorire l’integrazione tra uomo e ambiente, anche salvaguardando valori antropologici, archeologici, storici e architettonici e le attività agro-silvo-pastorali tradizionali. Stato, regioni ed enti locali cooperano; anche soggetti pubblici e privati e Comunità del parco possono promuovere patti territoriali.

Tipologie e istituzione delle aree

La legge distingue:

• Parchi nazionali, costituiti da aree terrestri, fluviali, lacuali o marine con ecosistemi e valori di rilievo internazionale o nazionale, la cui conservazione richiede l’intervento dello Stato.
• Parchi naturali regionali, formati da aree di valore naturalistico e ambientale, anche di più regioni limitrofe, con caratteristiche naturali, paesaggistiche, artistiche e culturali omogenee.
• Riserve naturali, statali o regionali secondo la rilevanza degli interessi tutelati, che ospitano specie rilevanti o ecosistemi importanti per la biodiversità e le risorse genetiche.
• Aree protette marine, individuate anche secondo le norme e convenzioni richiamate dalla legge.

La classificazione e l’istituzione delle aree protette di rilievo internazionale e nazionale nei territori delle regioni a statuto speciale e delle province autonome avvengono d’intesa secondo le rispettive norme di autonomia. Parchi nazionali e riserve statali terrestri, fluviali e lacuali sono classificati e istituiti d’intesa con le regioni; parchi e riserve regionali o locali sono istituiti dalle regioni. Ogni area ha diritto all’uso esclusivo della propria denominazione. Per le aree marine, i limiti entro cui la navigazione è vietata senza autorizzazione sono definiti secondo le indicazioni dell’Istituto idrografico della Marina e segnalati con strumenti conformi agli standard AISM-IALA.

I parchi nazionali sono istituiti e delimitati definitivamente con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’ambiente e sentita la regione; le riserve naturali statali sono istituite con decreto ministeriale, sentita la regione. Se l’area interessa una regione a statuto speciale o una provincia autonoma occorre l’intesa. Quando interessa più regioni deve essere assicurata una configurazione e gestione unitaria. L’istituzione degli enti parco richiede apposito provvedimento legislativo, salvo le disposizioni transitorie richiamate dalla legge; le aree marine seguono la disciplina specifica prevista per esse.

Programmazione e coordinamento nazionale

Il programma per le aree naturali protette ha durata triennale ed è aggiornato annualmente. Sulla base delle linee di assetto territoriale, della Carta della natura e delle risorse finanziarie disponibili, individua le aree del sistema nazionale e regionale e ne delimita i confini; stabilisce termini e delimitazioni di massima per nuove istituzioni, ampliamenti e modifiche; ripartisce le risorse per area ed esercizio finanziario e definisce criteri e indirizzi per Stato, regioni e organismi di gestione.

Il programma può prevedere contributi in conto capitale per attività agricole compatibili, condotte con metodi innovativi o con il recupero di sistemi tradizionali, per il recupero di aree naturalistiche degradate e per il restauro e l’informazione ambientale. Può inoltre sostenere aree regionali istituite con risorse proprie e progetti regionali per nuove aree, nonché la creazione o l’ampliamento di aree protette locali e aree verdi urbane e suburbane. Per queste ultime la realizzazione avviene mediante intese tra regioni ed enti locali; il rispetto dei criteri stabiliti costituisce condizione per i finanziamenti statali.

Le proposte possono essere presentate dai componenti del Comitato, da altri ministri, regioni ed enti locali, comprese le comunità montane. Per nuove aree o ampliamenti possono inoltre presentarle, tramite il Ministro dell’ambiente, le associazioni di protezione ambientale riconosciute o almeno 5.000 cittadini iscritti nelle liste elettorali. La proposta del primo programma doveva essere presentata entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge e deliberata entro i sei mesi successivi; in caso di mancata adozione interviene un decreto del Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Nel primo programma almeno metà delle risorse previste era destinata ai parchi e alle riserve regionali esistenti, da istituire o ampliare.

La legge autorizzava stanziamenti per la predisposizione della Carta della natura e attività di informazione ed educazione ambientale pari a 22,9 miliardi di lire per il 1991 e 12 miliardi per il 1992; per la Carta della natura erano inoltre autorizzati 5 miliardi per ciascuno degli anni 1992 e 1993 e 10 miliardi per il 1994. Per l’attuazione del programma erano autorizzati 110 miliardi di lire per il 1992, 110 miliardi per il 1993 e 92 miliardi per il 1994. Si tratta di stanziamenti riferiti alle annualità indicate nel testo.

Il Ministro dell’ambiente vigila sull’attuazione del programma e può proporre variazioni. In caso di ritardi gravi, indica gli adempimenti necessari e fissa un termine; scaduto questo, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri, previo parere del Comitato, che può provvedere in via sostitutiva anche nominando commissari ad acta. L’iscrizione nell’elenco ufficiale delle aree protette, tenuto aggiornato dal Ministro, è condizione per ottenere contributi statali. Regioni e altri soggetti che attuano forme di protezione naturalistica devono comunicare i dati secondo le modalità stabilite.

Organi di coordinamento e Carta della natura

Il Comitato per le aree naturali protette e la Consulta tecnica erano previsti dalla legge per il coordinamento, la classificazione e i pareri tecnico-scientifici. Il Comitato è stato soppresso dal decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281; le relative funzioni sono esercitate dalla Conferenza Stato-regioni. La Carta della natura, predisposta dai servizi tecnici nazionali, deve rappresentare lo stato dell’ambiente naturale e i valori naturali e i profili di vulnerabilità del territorio italiano. La struttura di supporto tecnico richiamata dalla legge è stata successivamente ridenominata Segreteria tecnica per la protezione della natura.

Misure di salvaguardia e conseguenze delle violazioni

In caso di necessità e urgenza, Ministro dell’ambiente e regioni, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, possono individuare aree da proteggere e adottare misure di salvaguardia; per le aree marine interviene il Ministro dell’ambiente di concerto con quello competente per la marina mercantile. La proposta e le misure devono essere esaminate dall’organo competente nella prima seduta successiva alla pubblicazione del provvedimento. Dalla pubblicazione del programma fino all’istituzione delle singole aree operano le misure di salvaguardia previste dalla legge e quelle eventualmente indicate nel programma; dall’istituzione dell’area fino all’approvazione del regolamento si applicano i divieti e le procedure di deroga previsti per i parchi.

Fuori dai centri edificati sono vietate nuove costruzioni, trasformazioni di quelle esistenti, mutamenti dell’uso dei terreni verso destinazioni non agricole e attività che possano incidere sulla morfologia, sugli equilibri ecologici, idraulici e idrogeologici o sulle finalità dell’area. Per gravi ragioni ambientali il divieto può essere esteso ai centri edificati con provvedimento motivato. In urgenza il Ministro può autorizzare deroghe, sentita la Consulta, prescrivendo modalità idonee a salvaguardare i luoghi. Restano possibili gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria indicati dalla normativa edilizia richiamata, previa comunicazione al Ministro e alla regione.

La violazione comporta il ripristino dei luoghi e, se necessario, la ricostituzione delle specie vegetali e animali danneggiate, a spese dell’inadempiente. In caso di opere edilizie rispondono solidalmente anche committente, titolare dell’impresa e direttore dei lavori. L’autorità ingiunge il ripristino e assegna un termine non inferiore a 30 giorni; in caso di inottemperanza procede all’esecuzione in danno, secondo le procedure richiamate dalla legge o avvalendosi degli organi di vigilanza indicati. Le spese sono riscosse secondo la disciplina delle entrate patrimoniali dello Stato.

Incentivi alle comunità e alle attività compatibili

Comuni e province ricadenti, anche solo in parte, nei confini dei parchi nazionali o regionali hanno priorità sui finanziamenti europei, statali e regionali richiesti per interventi previsti dal piano del parco. La stessa priorità spetta ai privati, singoli o associati, per iniziative produttive o di servizio compatibili con le finalità del parco. Gli interventi prioritari comprendono:

• restauro dei centri storici e degli edifici di particolare valore storico e culturale e recupero dei nuclei rurali;
• opere igieniche, idropotabili e di risanamento di acqua, aria e suolo;
• conservazione e restauro ambientale, incluse attività agricole e forestali;
• attività culturali, agriturismo e attività sportive compatibili;
• impianti energetici a basso impatto e interventi per favorire le energie rinnovabili.

Ente parco e suoi organi

L’Ente parco è una persona giuridica di diritto pubblico, con sede legale e amministrativa nel territorio del parco, sottoposta alla vigilanza del Ministro dell’ambiente. I suoi organi sono il Presidente, il Consiglio direttivo, la Giunta esecutiva, il Collegio dei revisori dei conti e la Comunità del parco.

Il Presidente è nominato con decreto ministeriale d’intesa con i presidenti delle regioni interessate, scegliendo fra una terna di persone con comprovata esperienza ambientale o di direzione e gestione. Le regioni esprimono l’intesa entro 30 giorni; se non è raggiunta, il Ministro, sentite le Commissioni parlamentari competenti, nomina uno dei candidati della terna. Le Commissioni si pronunciano entro 30 giorni dalla richiesta. La procedura è resa nota sui siti istituzionali del Ministero e dell’Ente 60 giorni prima della scadenza del Presidente in carica. Non può essere nominato chi abbia già ricoperto la carica per due mandati, anche non consecutivi; si applicano inoltre le norme su inconferibilità e incompatibilità. Il Presidente rappresenta legalmente l’Ente, ne coordina l’attività e può adottare provvedimenti urgenti e indifferibili da sottoporre alla ratifica del Consiglio direttivo nella seduta successiva.

Il Consiglio direttivo è composto dal Presidente e da otto membri, nominati con decreto ministeriale. I componenti sono esperti qualificati in aree protette e biodiversità e sono designati: quattro dalla Comunità del parco, con voto limitato; uno dalle associazioni ambientaliste riconosciute; uno dal Ministero dell’ambiente; uno dal Ministero delle politiche agricole; uno dall’ISPRA. Le regioni sono sentite e si pronunciano entro 30 giorni; decorso il termine, il Ministro procede comunque. Le designazioni sono effettuate entro 45 giorni dalla richiesta; trascorsi ulteriori 30 giorni, il Presidente esercita le funzioni del Consiglio fino al suo insediamento, per non oltre 180 giorni. La cessazione dalla carica territoriale che aveva dato luogo alla designazione comporta la decadenza del componente e il rinnovo della designazione entro 45 giorni. Nella composizione degli organi di gestione e direzione deve essere rispettata la parità di genere.

Il Consiglio elegge al proprio interno un vicepresidente fra i membri designati dalla Comunità del parco e una Giunta esecutiva di tre componenti, compreso il Presidente. È legittimamente insediato quando è nominata la maggioranza dei componenti. Delibera sulle questioni generali, sui bilanci, sui regolamenti e sulla proposta di piano per il parco; i bilanci sono sottoposti all’approvazione ministeriale di concerto con il Ministro dell’economia. Esprime parere vincolante sul piano pluriennale economico e sociale.

Lo statuto, deliberato dal Consiglio sentita la Comunità del parco, disciplina organizzazione interna, partecipazione popolare e pubblicità degli atti. Il Ministero ne verifica la legittimità e può chiederne il riesame entro 60 giorni; l’Ente controdeduce entro i successivi 60 giorni e il Ministro adotta lo statuto entro ulteriori 30 giorni. Il Collegio dei revisori esercita il controllo contabile; è composto da tre membri nominati con decreto del Ministro del tesoro, due designati da quest’ultimo, uno dei quali presidente, e uno dalla regione o d’intesa dalle regioni interessate. Il suo parere accompagna le delibere di adozione o modifica di statuti, regolamenti e piante organiche sottoposte ad approvazione ministeriale.

Il Direttore è nominato dal Ministro dell’ambiente fra tre candidati proposti dal Consiglio direttivo, scelti dall’albo degli idonei istituito presso il Ministero e accessibile mediante procedura concorsuale per titoli. L’iscrizione dura cinque anni, salvo rinnovo. Il contratto di diritto privato stipulato dal Presidente non può durare più di cinque anni. Il Direttore cura la gestione amministrativa, attua programmi e obiettivi stabiliti dal Presidente e dal Consiglio e adotta i relativi atti anche con rilevanza esterna.

Gli organi durano in carica cinque anni. Ai Presidenti, vicepresidenti, componenti dei Consigli direttivi e revisori spetta un’indennità determinata con decreto ministeriale; dal 2013, per la partecipazione alle riunioni di Consiglio direttivo e Giunta esecutiva non sono corrisposti gettoni di presenza. Agli enti parco si applica la legge n. 70 del 1975. La pianta organica deve essere commisurata alle risorse assegnate; è ammesso l’impiego di personale tecnico e manodopera con contratti a tempo determinato o indeterminato secondo i contratti collettivi del settore agricolo-forestale. Per piani, programmi e progetti, gli enti parco nazionali possono inoltre avvalersi della società indicata dalla legge, mediante convenzioni senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Comunità del parco

La Comunità è composta dai presidenti delle regioni e delle province, dai sindaci e dai presidenti delle comunità montane i cui territori ricadono nell’area del parco. È organo consultivo e propositivo dell’Ente. Il suo parere è obbligatorio sul regolamento, sul piano per il parco, sul bilancio e sul conto consuntivo, sullo statuto e sulle altre questioni richieste da almeno un terzo dei componenti del Consiglio direttivo.

La Comunità delibera il piano pluriennale economico e sociale, previo parere vincolante del Consiglio direttivo, e ne vigila l’attuazione; adotta inoltre il proprio regolamento. Elegge un Presidente e un vicepresidente ed è convocata almeno due volte l’anno, nonché su richiesta del Presidente dell’Ente o di un terzo dei suoi componenti.

Regolamento del parco e divieti

Il regolamento disciplina le attività consentite nel parco ed è adottato dall’Ente, anche contestualmente al piano, comunque entro sei mesi dalla sua approvazione. Se il termine non è rispettato, il Ministro si sostituisce all’amministrazione inadempiente, anche tramite un commissario ad acta, che provvede entro tre mesi. Il regolamento disciplina opere e manufatti, attività artigianali, commerciali, di servizio e agro-silvo-pastorali, soggiorno e circolazione, attività sportive, ricreative, educative e di ricerca, limiti alle emissioni e accessibilità per persone con disabilità e anziani. Deve inoltre valorizzare e tutelare usi, consuetudini, attività tradizionali ed espressioni culturali delle popolazioni residenti, fatte salve le norme sul divieto di caccia.

Sono vietate le attività e le opere che compromettono il paesaggio e gli ambienti naturali tutelati. In particolare, salvo le deroghe previste dal regolamento, sono vietati:

• catturare, uccidere, danneggiare o disturbare specie animali, danneggiare o raccogliere specie vegetali fuori dai territori in cui sono consentite attività agro-silvo-pastorali e introdurre specie estranee alteranti l’equilibrio naturale;
• aprire o esercitare cave, miniere e discariche o asportare minerali;
• modificare il regime delle acque;
• svolgere pubblicità fuori dai centri urbani senza autorizzazione dell’Ente;
• introdurre mezzi di distruzione o alterazione dei cicli biogeochimici, armi, esplosivi o mezzi di cattura non autorizzati;
• accendere fuochi all’aperto o sorvolare il parco senza autorizzazione, salvo quanto previsto dalla disciplina del volo.

Il regolamento può prevedere prelievi faunistici e abbattimenti selettivi necessari a ricomporre squilibri ecologici accertati: sono disposti su iniziativa e sotto la responsabilità e sorveglianza dell’Ente, ed eseguiti dal suo personale o da persone espressamente autorizzate. Restano salvi i diritti reali e gli usi civici delle collettività locali, esercitati secondo le consuetudini; gli eventuali diritti esclusivi di caccia o altri usi civici di prelievo faunistico sono liquidati dal commissario competente su istanza dell’Ente.

Il regolamento è approvato dal Ministro su proposta dell’Ente, previo parere degli enti locali, da esprimere entro 40 giorni, e d’intesa con regioni e province autonome, che si pronunciano entro 90 giorni; decorso tale termine, l’intesa si intende acquisita. Il regolamento acquista efficacia 90 giorni dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Entro lo stesso termine i comuni adeguano i propri regolamenti; in caso contrario prevalgono le disposizioni del regolamento del parco.

Piano per il parco e pianificazione territoriale

Il piano per il parco tutela valori naturali, ambientali, storici, culturali e antropologici tradizionali. Organizza il territorio, definisce le destinazioni e i vincoli, stabilisce la rete di accessibilità, le attrezzature e i servizi e detta criteri per gli interventi su flora, fauna e ambiente. Il territorio è suddiviso in:

• Riserve integrali, dove l’ambiente naturale è conservato integro.
• Riserve generali orientate, dove sono vietate nuove costruzioni, ampliamenti e trasformazioni territoriali, ma possono essere ammesse utilizzazioni produttive tradizionali, infrastrutture strettamente necessarie, interventi di gestione delle risorse naturali e manutenzione delle opere esistenti.
• Aree di protezione, dove possono proseguire attività agro-silvo-pastorali, pesca e raccolta di prodotti naturali secondo usi tradizionali o metodi di agricoltura biologica; è incoraggiata la produzione artigianale di qualità e sono ammessi gli interventi edilizi indicati dalla legge, nel rispetto delle destinazioni di piano.
• Aree di promozione economica e sociale, più antropizzate, dove sono consentite attività compatibili con le finalità del parco, dirette al miglioramento della vita delle comunità locali e alla fruizione dei visitatori.

L’Ente predispone e adotta il piano entro 18 mesi dalla costituzione dei propri organi; la Comunità partecipa alla definizione dei criteri ed esprime il proprio parere. Il piano è depositato per 60 giorni presso comuni, comunità montane e regioni interessate; chiunque può prenderne visione e presentare osservazioni scritte. L’Ente esprime il proprio parere sulle osservazioni entro 30 giorni; entro i successivi 60 giorni la regione si pronuncia e approva il piano, d’intesa con l’Ente e, per le aree di promozione economica e sociale, anche con i comuni interessati. L’approvazione tiene conto della valutazione ambientale strategica, avviata contestualmente dall’Ente, e acquisisce il parere del Ministero competente per i beni culturali.

Se il piano non è approvato entro 12 mesi dall’adozione, previa diffida, interviene in via sostitutiva il Ministro, che provvede entro i successivi 120 giorni; quando non è vigente o adeguato il piano paesaggistico, il decreto è adottato di concerto con il Ministro competente per i beni culturali. In caso di inosservanza del termine per l’adozione, il Ministro si sostituisce all’amministrazione inadempiente tramite commissario ad acta. Il piano è modificato con la stessa procedura e aggiornato almeno ogni 10 anni. Una volta pubblicato in Gazzetta Ufficiale e nel Bollettino ufficiale regionale, è immediatamente vincolante per amministrazioni e privati, ha effetto di dichiarazione di pubblico generale interesse, urgenza e indifferibilità degli interventi previsti e sostituisce gli strumenti paesistici, territoriali e urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione.

Autorizzazioni e nulla osta

Il rilascio di concessioni o autorizzazioni per interventi, impianti e opere nel parco è subordinato al nulla osta preventivo dell’Ente, che verifica la conformità al piano e al regolamento. Il nulla osta è reso entro 60 giorni; decorso inutilmente il termine si intende rilasciato. Il Presidente può prorogare il termine una sola volta, per ulteriori 30 giorni, dandone comunicazione scritta al richiedente entro i primi 60 giorni. Il diniego è immediatamente impugnabile ed è affisso per sette giorni agli albi del comune e dell’Ente; l’Ente pubblica con le stesse modalità un estratto dei nulla osta rilasciati e di quelli formatisi per decorso del termine. Contro il rilascio è ammesso ricorso giurisdizionale anche da parte delle associazioni di protezione ambientale riconosciute. Il Consiglio direttivo può affidare l’esame delle richieste a un comitato, disciplinato dal regolamento.

Disposizione sugli interventi nelle aree di promozione economica e sociale

Il testo fornito avvia una disposizione secondo cui, in presenza di piano e regolamento del parco approvati e vigenti e recepiti dagli strumenti urbanistici comunali, gli interventi edilizi nelle aree di promozione economica e sociale sono autorizzati direttamente, con esclusione di quelle comprese nei siti Natura 2000. Il contenuto successivo della disposizione non è incluso nell’estratto.