Cassazione Civile, Ordinanza n. 14715/2025 del 01/06/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo emesso nei confronti di un comune per il pagamento in favore di un consorzio industriale di una somma complessiva, composta in parte da quote di contributi di gestione per più annualità e in parte da quote di rate di un mutuo contratto dal consorzio per realizzare un raccordo ferroviario a servizio dell’area industriale. Il tribunale, investito dell’opposizione del comune, revocava il decreto e condannava l’ente locale solo al pagamento di un importo minore; la corte d’appello confermava sostanzialmente la decisione, escludendo il debito del comune per la quota mutuo per mancanza di approvazione del progetto dell’opera, dell’impegno contabile e della copertura finanziaria, ma riconoscendo il credito per la quota dei contributi di gestione, nei limiti previsti dallo statuto consortile, ritenendo efficace la relativa delibera per tacito assenso regionale. Il consorzio ricorreva in cassazione con tre motivi: con il primo deduceva violazione degli artt. 191 e ss. e 2602 e ss. c.c., sostenendo che il consorzio avesse natura di azienda speciale consortile e che l’obbligo del comune di contribuire alle rate del mutuo e agli apporti finanziari al consorzio non fosse soggetto ai limiti dell’art. 191 t.u. enti locali, perché si trattava di trasferimenti a un’altra amministrazione pubblica e comunque di spese rientranti negli obblighi derivanti da statuto, convenzione e atto costitutivo; con gli altri due motivi censurava la condanna alle spese di lite. Il comune proponeva ricorso incidentale con due motivi: con il primo contestava l’interpretazione dello statuto consortile, sostenendo che per l’aumento del contributo fosse necessaria un’approvazione espressa della regione e non il silenzio-assenso; con il secondo contestava la regolazione delle spese. La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo del ricorso principale, ritenendo che i versamenti del comune al consorzio costituiscano "spesa" anche quando si tratti di trasferimenti o contributi ad altro ente pubblico e che, in base alla natura strumentale del consorzio e all’art. 114, comma 6, t.u. enti locali, l’ente locale possa essere tenuto a coprire i costi sociali deliberati dagli organi consortili, con conseguente cassazione della sentenza sul punto e rinvio alla corte d’appello per nuovo esame; ha dichiarato assorbiti i restanti motivi del ricorso principale e inammissibile il ricorso incidentale, sia quanto all’interpretazione dello statuto sia quanto alle spese, perché le censure miravano a sovrapporre una diversa lettura del testo statutario e poggiavano su un presupposto non verificatosi. La decisione è stata quindi cassata con rinvio limitatamente al motivo accolto.

La decisione

La Corte ha ritenuto fondato il primo motivo del ricorso principale, cassando la sentenza impugnata nella parte relativa all’esclusione della responsabilità del comune per le somme richieste dal consorzio e rinviando alla Corte d’appello di Campobasso, in diversa composizione, anche per le spese. Ha dichiarato assorbiti i restanti motivi del ricorso principale e inammissibile il ricorso incidentale del comune. È stata inoltre disposta la statuizione sul contributo unificato a carico del ricorrente incidentale nei termini di legge.

Norme richiamate

• art. 31 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Gli enti locali possono costituire consorzi per la gestione associata di servizi e funzioni; tali consorzi operano secondo le norme previste per le aziende speciali, in quanto compatibili, e sono enti strumentali inseriti nel sistema amministrativo degli enti partecipanti.

• art. 114 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  L’ente locale è tenuto alla copertura degli eventuali costi sociali dell’organismo associativo; ciò implica la responsabilità dell’ente verso il consorzio per il versamento delle somme dovute secondo le deliberazioni consortili compatibili con gli atti fondamentali dell’ente.

• art. 191 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  La nozione di spesa comprende tutti gli utilizzi di risorse finanziarie, incluse le somme trasferite dall’ente locale al consorzio, siano esse conferimenti iniziali, contributi ordinari o straordinari o aumenti del fondo di dotazione; la norma mira a impedire impegni finanziari privi di copertura.

• art. 194 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  La disposizione è richiamata dalla parte ricorrente quale base per sostenere l’obbligo dell’ente locale di coprire disavanzi e obblighi del consorzio nei limiti di statuto, convenzione e atto costitutivo.

• art. 2602 c.c.

  È richiamato per sostenere la disciplina civilistica dei consorzi e la loro struttura associativa.

• art. 2615 c.c.

  La forma consortile e l’autonomia patrimoniale comportano la responsabilità del consorzio con attività esterna per le obbligazioni assunte nell’esercizio della sua attività.

• art. 91 c.p.c.

  Richiamato solo in relazione alle censure sulle spese di lite, poi assorbite o dichiarate inammissibili.

• art. 92 c.p.c.

  Richiamato solo in relazione alle censure sulle spese di lite, poi assorbite o dichiarate inammissibili.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato solo in relazione alla doglianza sulle spese di lite, senza autonoma decisione di merito per effetto dell’esito del ricorso principale.

• art. 1362 c.c.

  Richiamato dalla parte ricorrente incidentale per censurare l’interpretazione dello statuto, ma la censura è stata dichiarata inammissibile perché non specificamente sviluppata secondo i canoni ermeneutici.

• art. 20 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Richiamato nel ricorso incidentale in tema di silenzio-assenso sull’approvazione regionale della delibera consortile.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  Richiamato nel ricorso incidentale, senza superare il vaglio di ammissibilità.

• d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, art. 76

  La modifica sopravvenuta all’art. 191 t.u. enti locali è interpretata come puntualizzazione degli adempimenti verso il destinatario, non come delimitazione originaria dell’ambito applicativo della nozione di spesa.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Richiamato per la statuizione sul versamento dell’ulteriore contributo unificato a carico della parte soccombente sul ricorso incidentale.

Massime di principio

• Nei consorzi costituiti dagli enti locali per la gestione associata di servizi e funzioni, gli apporti finanziari dei singoli enti partecipanti possono integrare "spese" ai fini dell’art. 191 t.u. enti locali, anche quando consistano in trasferimenti o contributi a favore del consorzio.
• La nozione di spesa di cui all’art. 191 t.u. enti locali va interpretata in senso ampio, includendo ogni utilizzo di risorse finanziarie dell’ente locale; sono quindi soggetti al requisito dell’impegno contabile e della copertura finanziaria anche conferimenti, contributi ordinari o straordinari e aumenti del fondo di dotazione.
• La modifica normativa intervenuta nel 2011 sull’art. 191 t.u. enti locali non restringe l’ambito originario della disposizione, ma chiarisce gli adempimenti informativi del responsabile del procedimento di spesa verso il destinatario.
• Per i consorzi tra enti locali, la natura strumentale dell’ente associativo implica che gli enti partecipanti restino vincolati alle limitazioni finanziarie proprie degli enti locali costituiti, e che il consorzio possa contare sulla copertura dei costi sociali deliberati in conformità agli atti fondamentali.
• L’interpretazione dello statuto o di atti interni di un ente associativo è censurabile in cassazione solo per specifiche violazioni dei canoni legali di ermeneutica o per vizi motivazionali; non è consentita una mera contrapposizione di una lettura alternativa proposta dalla parte.
• Le censure che presuppongono l’accoglimento di un motivo precedente, se tale presupposto non si verifica, sono inammissibili o assorbite.
• Gli statuti degli enti locali e delle formazioni associative hanno efficacia interna e la loro interpretazione costituisce, di regola, accertamento di fatto riservato al giudice di merito.

Come è indicizzato