Cassazione Civile, Ordinanza n. 22966/2024 del 20/08/2024

Esito

La controversia

Un medico convenzionato, specialista ambulatoriale in endocrinologia con competenza ecografica tiroidea, aveva partecipato a una selezione dell'azienda sanitaria per l'assegnazione di ore settimanali di attività specialistica. L'azienda gli aveva comunicato la designazione per 8 ore settimanali in due poliambulatori e per ulteriori 6 ore in altri due presidi; il professionista aveva accettato, ma l'azienda non aveva poi formalizzato l'incarico entro trenta giorni. Nel giudizio di merito il medico chiedeva l'adempimento dell'incarico e il risarcimento dei danni, assumendo che l'accettazione avesse perfezionato un vincolo contrattuale. La Corte d'appello aveva invece ritenuto che mancasse la preventiva autorizzazione regionale prescritta dall'art. 4 della L.R. Calabria n. 11 del 2009, con conseguente nullità dell'accordo. In cassazione il ricorrente ha dedotto: (1) violazione dell'art. 1418 c.c. e della L.R. Calabria n. 11 del 2009, sostenendo che la procedura fosse una offerta al pubblico ex art. 1336 c.c. e che la norma regionale fosse solo programmatica e non imperativa; (2) violazione della disciplina regionale, dell'art. 120 Cost. e dei principi sui LEA, assumendo che la mancata autorizzazione non potesse prevalere sul mantenimento dei livelli essenziali di assistenza e che l'incarico fosse infungibile e indispensabile; (3) omesso esame del fatto decisivo relativo all'infungibilità dell'incarico ai fini dei LEA; (4) ulteriore violazione dell'art. 1418 c.c.; (5) violazione della normativa regionale, delle preleggi, dell'art. 2697 c.c. e dell'art. 115 c.p.c., sostenendo che l'autorizzazione sarebbe servita solo per nuove spese e che spettasse all'azienda provarle; (6) violazione dell'art. 1218 c.c. e della disciplina dell'ACN, per l'illegittimità della sospensione del rapporto e il diritto alla sua esecuzione.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati i motivi principali sulla validità dell'accordo: la preventiva autorizzazione della Giunta regionale ex art. 4 L.R. Calabria n. 11 del 2009 è stata qualificata come prerequisito essenziale e inderogabile per procedere al conferimento di incarichi che comportino nuove spese per il personale del servizio sanitario; la sua mancanza incide sulla validità stessa dell'accordo e determina nullità virtuale ex art. 1418 c.c. La Corte ha inoltre precisato che l'autorizzazione è richiesta per tutte le assunzioni e i rapporti convenzionali ricompresi nella norma, e che l'eventuale deroga per profili infungibili e indispensabili ai LEA riguarda solo l'assunzione ma non elimina la necessità dell'autorizzazione preventiva. I motivi relativi alla necessità di provare una nuova spesa concreta e all'omesso esame dei LEA sono stati giudicati inammissibili o comunque infondati perché non decisivi: ciò che rilevava era la mancanza dell'autorizzazione, dovuta prima dell'indizione della procedura. È stato ritenuto infondato anche il motivo sulla sospensione e sull'adempimento del rapporto, in quanto dipendente dalla dichiarata invalidità del conferimento.

Norme richiamate

• art. 414 c.p.c.

  norma richiamata per l'introduzione del giudizio di primo grado da parte del medico

• art. 1418 c.c.

  la mancanza della preventiva autorizzazione regionale, quale requisito essenziale richiesto dalla legge, determina nullità virtuale dell'accordo

• art. 4 L.R. Calabria n. 11 del 2009

  "devono acquisire l'autorizzazione della Giunta regionale"; "L'autorizzazione deve essere acquisita anche per le assunzioni a tempo determinato..."; "fatti salvi l'eventuale reclutamento di profili infungibili ed indispensabili al fine del mantenimento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) preventivamente autorizzati dalla Giunta regionale"

  norma precettiva e inderogabile; l'autorizzazione regionale è prerequisito essenziale e prodromico alla procedura e alla stipula, richiesto anche per rapporti convenzionali riconducibili a nuove spese

• art. 1336 c.c.

  richiamato dal ricorrente per sostenere la natura di offerta al pubblico della procedura, ma ritenuto non decisivo rispetto alla ratio della sentenza impugnata

• art. 1337 c.c.

  richiamato in relazione alla domanda di risarcimento per lesione dell'affidamento, ritenuta nuova in appello

• art. 1338 c.c.

  richiamato in relazione alla domanda di risarcimento per lesione dell'affidamento, ritenuta nuova in appello

• art. 120, comma 2, Cost.

  invocato dal ricorrente in tema di prevalenza dei LEA sulle esigenze di contenimento della spesa, ma non accolto

• art. 12 delle Preleggi

  invocato per l'interpretazione della legge regionale, senza esito favorevole al ricorrente

• art. 2697 c.c.

  richiamato per sostenere un diverso riparto dell'onere della prova sulla sussistenza di nuove spese; la Corte ha ritenuto decisiva la mancanza dell'autorizzazione, non la prova del superamento del tetto

• art. 115 c.p.c.

  invocato per contestare la valutazione delle risultanze di causa, ma il motivo è stato respinto

• art. 360, n. 3, c.p.c.

  norma sul vizio di violazione di legge richiamata per i motivi di ricorso

• art. 360, n. 5, c.p.c.

  norma sul vizio di omesso esame di fatto decisivo richiamata per il terzo motivo

• art. 1218 c.c.

  richiamato per sostenere l'inadempimento dell'azienda, ma non può fondare il diritto all'esecuzione di un rapporto nullo

• art. 20 A.C.N.

  richiamato dal ricorrente per sostenere il diritto alla prosecuzione/esecuzione del rapporto; motivo respinto

• art. 23 A.C.N.

  richiamato dal ricorrente per sostenere che la procedura si perfezionasse con l'accettazione e fosse poi solo da formalizzare

• Cass., Sez. Un., n. 5542/2023

  richiamata per ribadire che la nullità può derivare dalla violazione di norme imperative anche senza espressa sanzione

• Cass., Sez. Un., n. 26724/2007

  richiamata come precedente sul rapporto tra norme imperative e nullità virtuale

• Cass., Sez. Un., n. 8472/2022

  richiamata a sostegno della ricostruzione evolutiva della nullità negoziale

• Cass., Sez. Un., n. 33719/2022

  richiamata per la funzione della nullità come reazione dell'ordinamento a programmazioni negoziali lesive di valori fondamentali

• Cass., Sez. Un., n. 4315/2020

  richiamata ai fini del rilievo delle condizioni processuali ex art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per l'obbligo di dare atto delle condizioni processuali per il contributo unificato

Massime di principio

• Quando una disposizione di legge richiede una preventiva autorizzazione pubblica come condizione per procedere al conferimento di incarichi o all'attivazione di procedure che incidono sulla spesa del servizio sanitario, tale autorizzazione integra un requisito di validità dell'accordo e la sua mancanza può determinare nullità virtuale ex art. 1418 c.c.
• La mancanza di una espressa sanzione testuale di nullità non esclude la nullità dell'atto se la violazione riguarda una norma imperativa posta a tutela di interessi pubblici fondamentali; ai fini dell'art. 1418 c.c. non è decisiva la sola distinzione tra norme di comportamento e norme di validità.
• Se la legge prevede che una deroga per profili infungibili e indispensabili ai LEA sia comunque soggetta a preventiva autorizzazione regionale, la deroga riguarda il divieto di assunzione ma non elimina il previo necessario provvedimento autorizzatorio.
• In presenza di una condizione legale di autorizzazione preventiva, non è decisivo discutere se il rapporto comporti una 'nuova spesa' in senso contabile se l'autorizzazione avrebbe dovuto essere comunque acquisita prima della procedura; il mancato rilascio dell'atto autorizzativo è sufficiente a impedire la produzione di effetti del contratto.
• Un motivo di ricorso è inammissibile quando non si confronta con la ratio decidendi della sentenza impugnata, ad esempio deducendo la conclusione del contratto per accettazione quando il giudice di merito ha invece fondato la decisione sulla sua invalidità genetica per difetto di un requisito legale preliminare.

Come è indicizzato