Sentenza n. 4060/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la delibera comunale di adozione del piano urbanistico esecutivo, sostenendo che essa avesse ridotto le cubature previste dal PRG sui propri terreni senza riconoscere un’adeguata compensazione economica. In primo grado e in appello ha dedotto, anzitutto, che la delibera fosse stata adottata prima dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, formalmente contenuta in una delibera successiva, in violazione della legge regionale pugliese sulla compensazione urbanistica. Ha inoltre sostenuto che il Comune, essendo già nella disponibilità materiale dei terreni e avendoli destinati a parco pubblico dopo l’illegittima confisca, avrebbe dovuto considerare la situazione di occupazione illegittima e applicare i criteri e il procedimento di acquisizione sanante previsti dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, anziché ricorrere al procedimento espropriativo ordinario. Sono stati dedotti anche difetto di istruttoria nella determinazione delle quantità edificatorie compensative e illegittimità dei criteri economici utilizzati. Il Comune ha eccepito preliminarmente il difetto di interesse, sostenendo che la variante fosse ancora soltanto adottata, e ha chiesto il rigetto dell’appello nel merito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo infondata la censura relativa alla mancanza del presupposto espropriativo. L’art. 3 della legge regionale pugliese n. 18/2019 richiede che la compensazione urbanistica operi in presenza di vincoli preordinati all’espropriazione, ma le misure compensative sono definite dagli strumenti urbanistici comunali, i quali acquistano piena efficacia soltanto con l’approvazione. Poiché il piano era stato soltanto adottato, il vincolo doveva risultare sussistente al momento dell’approvazione e non necessariamente già perfezionato alla data dell’adozione. Il Collegio ha poi escluso che il Comune fosse obbligato ad adottare un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001. L’utilizzazione originaria dei terreni derivava infatti dagli effetti di una confisca disposta dall’autorità giudiziaria penale, successivamente revocata, e non dall’esercizio di un potere amministrativo espropriativo. Le controversie sulla restituzione dei beni, sulla rimessione in pristino, sulla messa in mora del creditore e sull’eventuale indennizzo appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. In caso di occupazione illegittima, l’amministrazione può porre fine all’illecito mediante restituzione previa rimessione in pristino, acquisizione ex art. 42-bis o cessione volontaria; l’acquisizione sanante è una facoltà discrezionale, mentre la restituzione costituisce l’opzione prioritaria e, una volta scelta dall’amministrazione, non può essere imposta la successiva acquisizione sanante. Nel caso concreto il Comune aveva optato per la restituzione, anche mediante offerta per intimazione, e il relativo esatto adempimento era oggetto del distinto giudizio civile. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso un nesso causale tra la precedente utilizzazione dei terreni e il successivo procedimento di riqualificazione urbanistica, avviato nell’esercizio della discrezionalità pianificatoria comunale e riferito a un’opera articolata in più lotti. Le spese sono state compensate in ragione della complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 3 l.r. Puglia n. 18/2019

  “In presenza di vincoli preordinati all’espropriazione o della loro reiterazione, gli strumenti della pianificazione urbanistica comunale possono definire misure finalizzate a compensare, in alternativa all’indennità, i proprietari di aree o di beni immobili che il comune intende acquisire per la realizzazione di opere pubbliche.”

  Il presupposto del vincolo espropriativo deve sussistere al momento dell’approvazione dello strumento urbanistico compensativo, poiché gli strumenti di pianificazione comunale diventano pienamente efficaci con l’approvazione e non con la sola adozione.

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  “La procedura di acquisizione prevista dall’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 è, infatti, alternativa all’adempimento degli obblighi restitutori e risarcitori.”

  In presenza di un’occupazione illegittima, l’amministrazione può scegliere tra restituzione previa rimessione in pristino, acquisizione sanante e cessione volontaria. L’acquisizione ex art. 42-bis è una facoltà discrezionale e non un obbligo, salvo l’esistenza di un giudicato sulla restituzione; la restituzione è l’opzione prioritaria.

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  “atti, provvedimenti, accordi e comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere”

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di espropriazione presuppone che la controversia sia riconducibile, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere. Non ricadono in tale giurisdizione le controversie restitutorie relative a un’utilizzazione derivante da una confisca giudiziaria poi revocata, in assenza di un potere amministrativo espropriativo.

• art. 1285 c.c.

  La relazione tra restituzione e acquisizione sanante è ricondotta allo schema dell’obbligazione facoltativa: la restituzione costituisce la prestazione dovuta, mentre l’acquisizione ex art. 42-bis rappresenta una modalità satisfattiva alternativa rimessa alla scelta dell’amministrazione.

• art. 44, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  La confisca urbanistica oggetto della vicenda era stata disposta dall’autorità giudiziaria penale e successivamente revocata, con conseguente obbligo restitutorio a carico dell’amministrazione.

• art. 4, comma 4-ter, d.l. n. 78/2009, convertito dalla l. n. 102/2009

  La disposizione è richiamata quale intervento legislativo volto a disciplinare le conseguenze della sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo relativa alla confisca dei terreni.

Massime di principio

• Quando una legge regionale subordina la compensazione urbanistica alla presenza di un vincolo preordinato all’esproprio, tale presupposto deve sussistere al momento in cui lo strumento urbanistico compensativo diviene efficace con la sua approvazione, non necessariamente già alla data della sua mera adozione.
• In presenza di un’occupazione illegittima di un bene privato, l’amministrazione non è obbligata ad adottare l’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, potendo scegliere tra restituzione previa rimessione in pristino, acquisizione sanante e cessione volontaria, salvo che un giudicato abbia già imposto la restituzione.
• La restituzione del bene costituisce la prima e prioritaria alternativa all’acquisizione autoritativa; l’acquisizione ex art. 42-bis è legittima soltanto dopo avere escluso, mediante effettiva comparazione degli interessi, la possibilità della restituzione, anche parziale, della cessione volontaria o di altre ragionevoli alternative.
• Una volta che l’amministrazione abbia optato per la restituzione del bene, non può essere obbligata ad adottare successivamente un provvedimento di acquisizione sanante; la restituzione e l’acquisizione ex art. 42-bis si collocano nello schema dell’obbligazione facoltativa.
• Le controversie sulla restituzione, sulla rimessione in pristino, sulla messa in mora del creditore e sulla quantificazione dell’indennizzo relativo a beni utilizzati dall’amministrazione in conseguenza di una confisca giudiziaria poi revocata appartengono alla giurisdizione ordinaria quando manca un collegamento con l’esercizio di un potere amministrativo espropriativo.
• Il successivo avvio di un procedimento urbanistico-espropriativo per la riqualificazione di un’area non è illegittimo per il solo fatto che l’amministrazione abbia in precedenza utilizzato i medesimi beni in un diverso contesto, quando i due procedimenti siano autonomi e manchi un nesso causale tra l’originaria utilizzazione e la nuova pianificazione.

Come è indicizzato