Cassazione Civile, Ordinanza n. 25851/2026 del 26/09/2026

Esito

La controversia

La società era titolare dal 2001 di una concessione demaniale marittima, della durata di 50 anni, relativa a un’area di 197.262 mq destinata alla costruzione e gestione di un porticciolo turistico. In relazione al 2013, il Comune di Scarlino determinò il canone secondo la normativa sopravvenuta in € 450.011,96, ma richiese inizialmente soltanto € 99.053,00, calcolati secondo la disciplina precedente e con riserva di conguaglio. Il 4 gennaio 2013 emise inoltre tre ordini d’introito per l’imposta regionale sulle concessioni demaniali, per € 24.763,42, € 158,52 e € 230,38, calcolata applicando l’aliquota del 25% introdotta dalla legge regionale Toscana n. 77/2012, rispetto alla precedente aliquota del 15%. La società impugnò gli ordini, contestando la legittimità costituzionale della disciplina statale e regionale per asserita violazione di uguaglianza, ragionevolezza e capacità contributiva, nonché della libertà d’iniziativa economica, della concorrenza e di principi dell’Unione europea; chiese anche l’applicazione dell’aliquota del 15%, sostenendo che l’aumento non fosse applicabile alle concessioni anteriori alla sua entrata in vigore. La CTP di Grosseto respinse il ricorso e la CTR Toscana, con sentenza n. 1364/2018 depositata il 9 luglio 2018, respinse l’appello. Nel frattempo, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 218/2018, aveva rideterminato il canone in € 173.002,63 e l’imposta corrispondente in € 43.250,65; la differenza di € 18.487,23 fu richiesta con un ulteriore ordine d’introito del 19 luglio 2018, impugnato in separato giudizio. In cassazione la società ha formulato cinque motivi: (1) illegittimità costituzionale della disciplina che consente di commisurare l’imposta al canone e di quella che fissa l’aliquota toscana al 25%, per asserita inidoneità del parametro a manifestare capacità contributiva; (2) illegittimità della facoltà regionale di determinare l’imposta entro un’ampia forbice, con conseguenti disparità territoriali e pregiudizio per iniziativa economica e concorrenza; (3) contrasto della disciplina con principi eurounitari e costituzionali di concorrenza e libertà economica, con richiesta di disapplicazione o rimessione alla Corte costituzionale; (4) omessa pronuncia sulla domanda subordinata di applicazione dell’aliquota del 15% per inapplicabilità temporale dell’aumento; (5) violazione della normativa regionale e dei principi costituzionali per avere applicato l’aliquota del 25% a concessioni stipulate prima della sua entrata in vigore. La Regione ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità dell’impugnazione degli ordini, sostenendo che non fossero atti impositivi; il Comune è rimasto intimato.

La decisione

La Cassazione ha respinto l’eccezione preliminare della Regione: gli ordini impugnati contenevano una richiesta specifica e concreta di pagamento di una pretesa tributaria e potevano quindi essere impugnati ai sensi dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, anche a prescindere dalla delega comunale all’emissione di atti impositivi. Ha respinto tutti e cinque i motivi. Il primo è infondato: la questione costituzionale è stata ritenuta irrilevante rispetto agli importi impugnati, calcolati sul canone già ridotto; inoltre, la commisurazione dell’imposta al canone e alla potenzialità economica del bene non è stata ritenuta irragionevole né lesiva della capacità contributiva. La concessione per una lunga durata e l’eventuale andamento in perdita dell’attività non attribuiscono un diritto alla stabilità del canone o dell’imposta. Il secondo motivo è infondato perché ripropone le censure già esaminate e la differenziazione tra Regioni è compatibile con l’autonomia regionale quando non sia irragionevole; nel caso concreto, l’aliquota del 25% non è stata giudicata arbitraria e la questione è stata valutata con riferimento all’aumento effettivamente contestato, non a ipotetici aumenti futuri. Il terzo motivo è stato respinto, insieme alla richiesta di disapplicazione o rimessione alla Corte costituzionale: i richiami alla concorrenza e ai principi eurounitari non dimostrano una violazione pertinente al caso e non fondano un principio di uniformità necessaria delle aliquote tra Regioni. Il quarto motivo è infondato: la domanda subordinata di applicazione dell’aliquota del 15% è stata implicitamente respinta dalla CTR, avendo questa escluso la necessità di disapplicare la normativa regionale. Il quinto motivo è infondato: l’imposta riguarda l’annualità 2013, successiva all’entrata in vigore della modifica, e colpisce una manifestazione attuale della capacità contributiva, non retroattivamente il rilascio della concessione; la concessione di durata non crea un affidamento tutelabile alla stabilità della disciplina impositiva. La società è stata condannata a rifondere alla Regione le spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 2.500,00 per compensi, oltre spese forfettarie del 15%, € 200,00 per esborsi e accessori di legge. È stato inoltre dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 19 d.lgs. 546/1992

  La natura tassativa dell'elencazione degli atti impugnabili contenuta nella disposizione citata non preclude al contribuente la facoltà di impugnare anche quelli che, esplicitandone le concrete ragioni fattuali e giuridiche, portino a sua conoscenza una ben individuata pretesa tributaria, senza che però il suo mancato esercizio determini la non impugnabilità della medesima pretesa successivamente reiterata in uno degli atti tipici previsti dal citato art. 19 (Cass. Sez. 5, 14/06/2025, n. 15941, Rv. 675176 – 01).

  È impugnabile anche un atto non compreso formalmente nell’elenco tipico quando rende conoscibile al contribuente una pretesa tributaria specifica, con le relative ragioni fattuali e giuridiche; l’omessa impugnazione immediata non preclude l’impugnazione della stessa pretesa quando sia poi reiterata in un atto tipico.

• art. 2 legge 281/1970

  Infine, anche la censura riferita all'art. 53 Cost., è infondata, giacché i canoni demaniali marittimi non hanno natura tributaria, ma sono corrispettivi dell'uso di un bene di proprietà dello Stato e costituiscono quindi un prezzo pubblico calcolato in base a criteri stabiliti dalla legge

  La disposizione istitutiva dell’imposta regionale sulle concessioni demaniali è considerata nel quadro di una disciplina in cui il canone demaniale è il corrispettivo dell’uso del bene pubblico; la sua commisurazione al canone e alla potenzialità economica del bene non è, per ciò solo, incompatibile con i principi costituzionali invocati.

• art. 1, comma 252, legge 296/2006

  La sentenza della Corte Costituzionale 27/1/2017 n. 29 (in G.U. n. 5 del 1/2/2017), nella questione sollevata dal Consiglio di Stato e dal Tar Toscana nella controversia tra la Regione e l’attuale ricorrente (oltre altri concessionari), riguardante l’estensione della misura dei canoni succitata (art. 1, comma 252, della legge 296/06), respingendo la questione di costituzionalità si limitò a fornire un’interpretazione costituzionalmente orientata delle norme con riferimento alle concessioni rilasciate prima dell’entrata in vigore della norma censurata, non applicandoli ove le concessioni prevedano investimenti per impianti e infrastrutture da parte del concessionario.

  L’estensione dei criteri di determinazione dei canoni alle concessioni anteriori va letta in modo costituzionalmente orientato, con l’esclusione indicata per le concessioni che prevedano investimenti del concessionario in impianti e infrastrutture. La Corte precisa che tale questione non incide sugli ordini d’imposta qui impugnati, riferiti a un canone già ridotto.

• art. 1, comma 251, legge 296/2006

  Infine, anche la censura riferita all'art. 53 Cost., è infondata, giacché i canoni demaniali marittimi non hanno natura tributaria, ma sono corrispettivi dell'uso di un bene di proprietà dello Stato e costituiscono quindi un prezzo pubblico calcolato in base a criteri stabiliti dalla legge

  La disposizione sui criteri di adeguamento dei canoni è considerata compatibile con i principi costituzionali richiamati: il canone è un prezzo pubblico e la sua determinazione può riflettere anche la tipologia e la redditività economica dell’attività svolta sul bene demaniale.

• art. 3 Cost.

  Va infatti evidenziato come ogni autonomia locale comporti diseguaglianze, che appaiono però del tutto in linea con il tessuto costituzionale ove non irragionevoli.

  Le differenze normative o impositive tra Regioni non violano di per sé l’eguaglianza: sono compatibili con il sistema delle autonomie quando non risultino irragionevoli.

• art. 53 Cost.

  Non può peraltro ritenersi irragionevole che sia riconosciuta alle Regioni la concreta determinazione dell’entità dell’imposta, atteso che tale riconoscimento è connaturato al concetto stesso d’autonomia regionale ove non si verta in materia di legislazione esclusiva (art. 117 Cost.).

  La determinazione regionale dell’entità dell’imposta è compatibile con l’autonomia regionale e non è, in quanto tale, lesiva della capacità contributiva; la censura va valutata alla luce dell’imposizione concretamente applicata e della ragionevolezza del parametro utilizzato.

• art. 41 Cost.

  La stessa affermazione di cui al ricorso, secondo cui altre Regioni avrebbero stabilito aliquote inferiori, evidenzia l’intento di provocare una decisione che impatti sulla discrezionalità del legislatore nazionale e regionale, operazione non consentita in questi termini.

  Il richiamo alla libertà d’iniziativa economica non consente di ottenere, senza una concreta dimostrazione di irragionevolezza o di violazione costituzionale, una pronuncia che uniformi le scelte fiscali regionali.

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  Il richiamo al mercato europeo senza frontiere e alla libera circolazione di merci, capitali e persone (art. 26 del trattato CE) o alla tutela della concorrenza, principi che semmai escludono dazi o restrizioni quantitative alle importazioni ed esportazioni, o la richiamata sentenza della Corte costituzionale n. 283/09 riguardante i concorsi della progettazione negli appalti pubblici della Regione Puglia, non paiono avere rilevanza nel caso specifico costituendo il ripetuto tentativo di stabilire un principio d’eguaglianza necessaria interna tra le Regioni che finirebbe per escludere il sistema stesso delle autonomie locali come delineato nelle fonti nazionali ed europee.

  I principi di tutela della concorrenza e del mercato europeo invocati non comportano, nel caso esaminato, un obbligo di uniformità interna delle aliquote regionali; le censure devono essere pertinenti alla concreta disciplina e alla pretesa contestata.

• art. 112 c.p.c.

  La domanda di riduzione è stata infatti implicitamente respinta, come si evince dalle considerazioni stesse dalla pronuncia impugnata che ha escluso la violazione della normativa nazionale ed eurounitaria, con conseguente impossibilità di disapplicare la normativa regionale prospettata come contrastante.

  Non sussiste omessa pronuncia quando il rigetto di una domanda, anche subordinata, sia ricavabile in modo inequivoco dalla motivazione complessiva della decisione.

• art. 68 legge regionale Toscana 77/2012

  Nel caso specifico non v’è infatti applicazione dell’imposta a una risalente manifestazione della capacità contributiva, ma l’imposizione sull’attuale manifestazione (vv. Cass. SS.UU. n. 10306/2016), atteso che gli avvisi riguardano l’anno 2013, quando le modifiche legislative succitate erano già in vigore.

  L’applicazione della disciplina vigente all’imposta dovuta per un’annualità successiva alla sua entrata in vigore non è retroattiva per il solo fatto che la concessione cui si riferisce sia stata rilasciata in precedenza.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il pagamento dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• È impugnabile l’atto che, pur non rientrando formalmente tra quelli tipici, comunica una pretesa tributaria specifica e ne espone le ragioni fattuali e giuridiche; la mancata impugnazione immediata non preclude quella della medesima pretesa quando sia successivamente reiterata in un atto tipico.
• La commisurazione dell’imposta sulle concessioni demaniali al canone è valutabile in relazione alla potenzialità economica del bene e all’attività svolta dal concessionario; l’eventuale gestione in perdita non trasforma l’imposta in un prelievo sugli utili né trasferisce all’ente pubblico il rischio d’impresa.
• La titolarità di una concessione di lunga durata non attribuisce un diritto soggettivo alla stabilità del canone o dell’imposizione per tutta la durata del rapporto; la disciplina sopravvenuta può applicarsi ai periodi d’imposta successivi alla sua entrata in vigore.
• Le differenze tra discipline regionali, comprese quelle derivanti dall’autonomia nella determinazione dell’imposizione, non violano di per sé l’eguaglianza: occorre che la concreta differenziazione sia irragionevole per risultare costituzionalmente censurabile.
• L’omessa pronuncia non ricorre quando il rigetto della domanda sia desumibile in modo inequivoco dalla motivazione, anche se la decisione non contiene una statuizione espressa sulla specifica richiesta subordinata.

Come è indicizzato