Cassazione Civile, Sentenza n. 32933/2021 del 09/11/2021

Esito

La controversia

Il ricorrente chiedeva l'accertamento del diritto a proseguire nell'incarico di Direttore Generale della ASL di Rieti fino alla scadenza contrattuale del 7 novembre 2006, nonostante la delibera della Giunta regionale del 15 ottobre 2004 con la quale era stato nominato Commissario Straordinario della ASL Roma H per sei mesi e avesse effettivamente svolto tale incarico. Il Tribunale aveva in parte accolto la domanda; la Corte d'Appello, invece, aveva ritenuto che la delibera e la conseguente accettazione ed esercizio delle funzioni commissariali avessero determinato la cessazione dell'incarico di Direttore Generale per effetto di comportamento concludente e di comune volontà delle parti. Galbiati ha proposto ricorso per cassazione deducendo, in sintesi: violazione dell'art. 1372 c.c. (forma scritta ad substantiam per l'accordo risolutorio), violazione delle norme contrattuali che disciplinavano la risoluzione (art. 6 del contratto e art. 8 legge regionale n. 18/1994), erronea valutazione della configurabilità della risoluzione per comportamento concludente e illegittimità/nullità dell'atto amministrativo di nomina a Commissario per carenza di attribuzione (art. 21-septies legge n. 241/1990). La Regione si è difesa sostenendo la correttezza della sentenza d'appello.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha confermato il principio secondo cui nel pubblico impiego contrattualizzato la gestione del rapporto è valutata con criteri privatistici, ma ha richiamato la normativa statale e regionale che qualifica la carica di Direttore Generale come rapporto esclusivo e a tempo pieno e come incompatibile con altri rapporti di lavoro. Alla luce di tale quadro normativo, la Corte ha ritenuto che la nomina e l'effettiva accettazione e svolgimento dell'incarico di Commissario Straordinario da parte di Galbiati fossero incompatibili con la prosecuzione dell'incarico di Direttore Generale e che tale comportamento costituisse una manifestazione univoca di volontà idonea a determinare la cessazione del precedente rapporto per comune volontà. Pertanto le censure sul presunto obbligo della forma scritta, sulla mancata applicazione delle clausole contrattuali di risoluzione, nonché sull'eventuale illegittimità dell'atto amministrativo non hanno impedito la statuizione di cessazione consensuale per comportamento concludente. Il ricorrente è stato condannato alle spese processuali e ad eventuali ulteriori versamenti del contributo unificato secondo il D.P.R. n.115/2002.

Norme richiamate

• art. 1372 cod. civ.

  Richiamato dal ricorrente come principio che richiede forma scritta ad substantiam per l'accordo risolutorio; la Corte ricorda la regola ma ritiene che nel caso concreto il comportamento concludente, alla luce dell'incompatibilita e dell'esercizio del nuovo incarico, dimostrasse la comune volontà di cessazione del rapporto.

• Legge Regione Lazio n. 18/1994 (art. 4 e art. 8)

  Richiamata per le regole regionali sulla nomina e sul contratto del Direttore Generale; la Corte evidenzia che la normativa regionale stabilisce che il rapporto è a tempo pieno e di diritto privato e richiede la stipula del contratto, contribuendo a definire il quadro di esclusività e incompatibilita.

• Decreto Legislativo n. 502/1992 (art. 3, commi 6, 8, 9 e art. 3-bis)

  Fondamentale per affermare che il rapporto di Direttore Generale è esclusivo, regolato da contratto di diritto privato e incompatibile con altri rapporti di lavoro; questa caratteristica ha valore imperativo e inderogabile e giustifica che l'accettazione di un incarico incompatibile possa comportare la cessazione del precedente incarico.

• DPCM 19 luglio 1995, n. 502 (art. 1, commi 2-4)

  Conferma che il rapporto del Direttore Generale è esclusivo, a tempo pieno e regolato da contratto di diritto privato; con la sottoscrizione il direttore si impegna a prestare attività a tempo pieno e con impegno esclusivo.

• art. 21-septies legge n. 241/1990

  Invocato dal ricorrente per chiedere la declaratoria di nullità dell'atto amministrativo di nomina a Commissario per carenza di attribuzione; la Corte ha osservato tuttavia che il rapporto contrattualizzato va valutato con criteri privatistici e che la presunta illegittimità dell'atto non esclude gli effetti prodotti dal comportamento concludente delle parti.

• D.Lgs. n. 165/2001 (art. 53)

  Riferito come disciplina generale sulla incompatibilità nei rapporti con le pubbliche amministrazioni, a supporto dell'interpretazione della natura esclusiva e incompatibile dell'incarico di Direttore Generale.

• Giurisprudenza della Cassazione richiamata

  Più pronunce di legittimità (es. Cass. n. 26958/2014; Cass., S.U., n. 25369/2020) sono richiamate per consolidare il principio secondo cui l'incompatibilità ed esclusività dell'incarico di Direttore Generale ha carattere imperativo e che la gestione del rapporto nei casi contrattualizzati è valutata secondo parametri privatistici.

• D.P.R. n. 115/2002 (art. 13, comma 1 quater)

  Citato in relazione agli effetti processuali e all'eventuale obbligo di versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato da parte del ricorrente.

Massime di principio

• Nel pubblico impiego contrattualizzato gli atti gestori del rapporto vanno valutati con criteri privatistici: norme di diritto civile e contrattuale rilevano nella determinazione degli effetti dei comportamenti delle parti.
• La qualifica normativa dell'incarico come esclusivo e a tempo pieno significa che l'assunzione e l'effettivo svolgimento di un incarico incompatibile possono costituire comportamento concludente idoneo a determinare la cessazione consensuale del precedente rapporto, anche in assenza di un accordo scritto esplicito.
• La mera illegittimità o nullità formale di un atto amministrativo non sempre impedisce che condotte inequivocabili delle parti producano effetti giuridici sostanziali; per recuperare la posizione precedente occorre dimostrare che non vi sia stata comune volontà di cessazione o che l'atto non abbia prodotto efficacia nei fatti.
• Quando il contratto o la legge richiedono forme particolari per la risoluzione, resta possibile invocarle, ma il giudice può comunque trovare una risoluzione per comportamento concludente se il contegno delle parti è univoco e incompatibile con la prosecuzione del rapporto.
• Per difendere la continuità di un incarico in situazioni di nomina a incarichi temporanei altrove, è importante formalizzare riserve, rifiuti o condizioni in forma scritta e documentare la volontà di non cessare il rapporto; chi contesta la risoluzione consensuale ha l'onere di provare che il comportamento dell'altra parte non esprimeva la volontà di estinguere il rapporto.