Cassazione Civile, Ordinanza n. 29299/2021 del 21/10/2021

Esito

La controversia

La società aveva chiesto l’annullamento di due decreti regionali conclusivi di una sperimentazione pluriennale sul deflusso minimo vitale in corsi d’acqua della Valchiavenna e dell’Alta Valtellina, oltre che degli atti tecnici connessi e del diniego di autotutela. La lite nasceva dal fatto che, a conclusione della sperimentazione avviata su istanza della società e articolata in più fasi, la regione aveva approvato il valore del DMV solo per parte delle derivazioni e, per le altre, aveva imposto prescrizioni e criteri correttivi, anche sulla base di ulteriori consulenti tecnici esterni e di pareri non coincidenti con quelli favorevoli alla società. In cassazione la ricorrente ha articolato dieci motivi: riunione asseritamente illegittima di due ricorsi distinti con conseguente omessa pronuncia; motivazione apparente della sentenza del TSAP; violazione del contraddittorio e dell’obbligo di considerare le osservazioni presentate nel procedimento; erronea qualificazione come tardive delle contestazioni sui consulenti esterni; illegittimità della ritenuta infondatezza delle censure sulla partecipazione di consulenti esterni; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990; errata negazione del carattere dispositivo degli atti e della loro idoneità a incidere sulla posizione della concessionaria; mancata nomina di consulente tecnico d’ufficio; irrilevanza della divergenza tra il parere favorevole di ARPA e quello del RTI consulente regionale; erronea lettura della censura relativa all’autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo sulla riunione dei ricorsi, osservando che la riunione di cause connesse è facoltà discrezionale del giudice e che, nel caso concreto, vi era evidente connessione soggettiva e oggettiva tra le impugnazioni. Ha escluso la nullità per motivazione apparente, rilevando che la sentenza del TSAP conteneva una motivazione sufficiente secondo il minimo costituzionale. Ha respinto i motivi relativi al contraddittorio e alla partecipazione procedimentale, affermando che i provvedimenti sul DMV hanno natura generale e non direttamente dispositiva delle posizioni dei singoli concessionari, e che il richiamo ai principi partecipativi della l. 241/1990 era inconferente in relazione a un procedimento di natura tecnico-scientifica e generale. Ha richiamato la disciplina del DMV, la funzione del principio di precauzione, il carattere dinamico delle linee guida e la possibilità per l’amministrazione di adottare criteri più rigorosi e di avvalersi di ulteriori apporti tecnici, senza che la divergenza tra pareri integri di per sé vizio di legittimità. Ha reputato inammissibile il motivo sulla mancata nomina del c.t.u., perché investiva una valutazione discrezionale del giudice di merito. Ha ritenuto infondato anche il motivo sull’autotutela, osservando che comunque la censura di merito era stata esaminata e disattesa. Le spese del giudizio di cassazione sono state poste a carico della ricorrente, con applicazione dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 70 d.lgs. n. 104/2010

  Il collegio può, su istanza di parte o d'ufficio, disporre la riunione di ricorsi connessi

  la riunione dei ricorsi è un potere discrezionale del collegio, non censurabile di per sé in cassazione salvo manifesta abnormità

• art. 208 r.d. n. 1775/1933

  rinvia alle regole del codice del processo amministrativo, rendendo applicabile l'art. 70 c.p.a. alla materia delle acque pubbliche

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  la domanda risarcitoria può giustificare la legittimazione all'accertamento dell'illegittimità degli atti ai fini risarcitori

• art. 10 l. n. 241/1990

  le doglianze partecipative sono state ritenute inconferenti o comunque infondate, in relazione alla natura generale e tecnico-scientifica dei provvedimenti

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  non era necessario il preavviso di rigetto per atti conclusivi non direttamente dispositivi, nel contesto di un procedimento tecnico e partecipato

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  non esiste un obbligo dell'amministrazione di provvedere favorevolmente sull'istanza di autotutela del privato

• art. 95, comma 2, d.lgs. n. 152/2006

  nei piani di tutela devono essere adottate misure per l'equilibrio del bilancio idrico, tenendo conto del deflusso minimo vitale

• art. 95, comma 4, d.lgs. n. 152/2006

  richiamato come norma che, insieme alle altre, conferma il rilievo del DMV nel sistema di tutela delle acque

• art. 7 r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775

  richiamato quale base normativa della disciplina delle derivazioni e del DMV

• art. 76, comma 4, lett. b), d.lgs. n. 152/2006

  recepisce il principio di non deterioramento dello stato dei corpi idrici

• art. 191 TFUE

  il principio di precauzione è cardine della politica ambientale dell'Unione e può giustificare criteri più rigorosi nella determinazione del DMV

• art. 97 Cost.

  non è parametro che imponga, nel caso di attività tecnico-scientifica neutra, la censurabilità delle scelte di merito tecnico

• art. 111 Cost.

  richiamato nei motivi, ma non idoneo a fondare l'accoglimento

• art. 113 Cost.

  richiamato nei motivi come parametro di tutela giurisdizionale, ma non ritenuto violato

• art. 24 Cost.

  richiamato nei motivi, ma non decisivo ai fini dell'accoglimento

• art. 19 c.p.a.

  la nomina del consulente tecnico d'ufficio rientra nella discrezionalità del giudice di merito

• art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c.

  richiamato per le doglianze di nullità della sentenza e motivazione apparente

• art. 100 c.p.c.

  richiamato nel quarto motivo, ma la censura è stata respinta

• art. 143 r.d. n. 1775/1933

  norma richiamata nei motivi in relazione al procedimento sulle acque e alla partecipazione procedimentale

• art. 12-bis r.d. n. 1775/1933

  richiamato nel settimo motivo in relazione alla disciplina delle derivazioni e del DMV

• l. reg. Lombardia n. 26/2003

  richiamata come base regionale della disciplina sulle acque

• regolamento regionale Lombardia n. 2/2006, art. 2, comma 1, lett. p)

  richiamato nei motivi in relazione al piano di tutela delle acque

• D.d.g. 8 agosto 2008 n. 9001

  atto regionale che disciplinava la sperimentazione del DMV

Massime di principio

• La riunione di ricorsi connessi è rimessa alla discrezionalità del giudice e non integra vizio denunciabile solo perché le impugnazioni restano formalmente distinte, salvo casi di manifesta abnormità.
• I provvedimenti di determinazione del deflusso minimo vitale hanno natura generale e tecnico-scientifica: non sono diretti a incidere immediatamente sulla posizione del singolo concessionario e non richiedono, di regola, le forme partecipative tipiche degli atti dispositivi individuali.
• Nella determinazione del DMV la pubblica amministrazione può integrare o modificare in corso d'opera i criteri tecnici e avvalersi di consulenze esterne, anche adottando soluzioni più rigorose, quando ciò sia funzionale al principio di precauzione e alla più elevata tutela del corpo idrico.
• La presenza di pareri tecnici difformi non determina di per sé illegittimità dell'atto finale, se l'amministrazione ha scelto il quadro conoscitivo ritenuto più completo e affidabile all'esito dell'istruttoria.
• L'obbligo di preavviso di rigetto e le garanzie partecipative della legge n. 241/1990 non si applicano automaticamente ad atti generali o a procedimenti tecnico-valutativi che non si traducano in un provvedimento dispositivo immediatamente lesivo.
• La mancata nomina del consulente tecnico d'ufficio è censurabile solo nei limiti in cui si dimostri un vizio giuridico; la scelta di disporre o meno una consulenza rientra nel potere discrezionale del giudice di merito.
• L'istanza di autotutela del privato non comporta un obbligo dell'amministrazione di provvedere in senso favorevole, trattandosi di potere discrezionale.
• La motivazione è sufficiente quando consente di comprendere la ratio decidendi e di ricostruire l'iter logico seguito dal giudice, senza necessità di una confutazione analitica di ogni singola argomentazione delle parti.

Come è indicizzato