Sentenza n. 6297/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia, che aveva respinto il ricorso contro il parere negativo della Soprintendenza e l'archiviazione comunale dell'istanza paesaggistica. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 9 e 41 Cost., della disciplina in materia di tutela paesaggistica e fonti rinnovabili, nonché dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, adeguatezza istruttoria e bilanciamento degli interessi. Ha sostenuto che la produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce interesse pubblico prevalente, che il progetto riguardava l'estensione di un impianto già autorizzato su un capannone esistente e che la Soprintendenza aveva formulato valutazioni meramente assertive, senza considerare la documentazione tecnica, le simulazioni fotografiche, la schermatura vegetale e le misure di mitigazione. Ha inoltre contestato la ragionevolezza dell'alternativa prospettata dalla Soprintendenza, consistente nella sostituzione dei pannelli con moduli di diversa cromia e caratteristiche, deducendone l'eccessivo costo, la minore efficienza energetica, l'incremento dei carichi strutturali, le criticità antincendio e il rischio di perdita degli incentivi. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dei principi di coerenza, affidamento e non contraddittorietà dell'azione amministrativa, valorizzando le precedenti autorizzazioni paesaggistiche rilasciate per l'impianto fotovoltaico e per l'ampliamento del capannone. Ha sostenuto che la mancata realizzazione della copertura a verde prescritta per l'ampliamento dipendeva da comprovate difficoltà strutturali e che la Soprintendenza avrebbe dovuto rivalutare la soluzione fotovoltaica alla luce dello stato effettivo dei luoghi e dell'evoluzione normativa in materia di transizione energetica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha riconosciuto il rafforzato favor legislativo per la produzione di energia da fonti rinnovabili, ma ha escluso che esso comporti la prevalenza automatica dell'interesse energetico sul paesaggio o l'illegittimità di ogni diniego in area vincolata. L'amministrazione deve comparare concretamente l'interesse alla transizione energetica, la tutela paesaggistica e gli interessi privati, con istruttoria completa e motivazione adeguata; il sindacato giudiziale resta però circoscritto alla verifica di manifesta illogicità, errore di fatto, travisamento o carenza istruttoria, senza sostituzione della valutazione tecnica paesaggistica. Nel caso concreto, il parere della Soprintendenza è stato ritenuto adeguatamente motivato perché riferito alla natura unitaria del vincolo, alle visuali panoramiche individuate, all'estensione dell'impianto, alla continuità della superficie riflettente e all'effetto cumulativo delle trasformazioni già realizzate. L'amministrazione non aveva vietato in assoluto il fotovoltaico, ma aveva prospettato una diversa soluzione progettuale, con pannelli maggiormente integrati nel contesto. Le deduzioni della società sull'impossibilità tecnica, economica e sulla perdita degli incentivi sono state ritenute largamente assertive e non sufficienti a dimostrare l'assoluta impraticabilità dell'alternativa. Il maggior costo o la minore redditività della soluzione prescritta non ne determinano, da soli, l'illegittimità. È stata inoltre ritenuta legittima la valorizzazione della mancata realizzazione della copertura a verde, considerata elemento integrante della precedente valutazione di compatibilità paesaggistica e non una prescrizione meramente estetica. La società non poteva invocare a proprio favore una situazione di fatto derivante dall'inadempimento della precedente prescrizione. Il secondo motivo è stato respinto perché le precedenti autorizzazioni riguardavano un diverso assetto edilizio e non consolidavano un affidamento qualificato al rilascio di ulteriori autorizzazioni. Il giudizio paesaggistico è concreto, dinamico e aggiornato, deve considerare lo stato dei luoghi e l'effetto cumulativo delle trasformazioni; autorizzazioni precedenti non vincolano permanentemente l'amministrazione. Nulla per le spese, in ragione della costituzione meramente formale del Ministero.

Norme richiamate

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio conserva rilievo costituzionale primario e impone un dovere particolarmente intenso di protezione, da bilanciare con l'interesse alla transizione energetica.

• art. 41 Cost.

  Richiamato dall'appellante in relazione alla libertà di iniziativa economica, senza che il Consiglio di Stato ne abbia tratto una specifica regola decisoria autonoma.

• art. 136, comma 1, lett. d), d.lgs. 42/2004

  Base normativa del vincolo paesaggistico gravante sull'area, riferito alle bellezze panoramiche e alla tutela dell'unitarietà del quadro paesaggistico.

• artt. 143 e ss. d.lgs. 42/2004

  Richiamati dall'appellante nel quadro della disciplina della tutela paesaggistica; la decisione valorizza il carattere concreto e discrezionale della valutazione di compatibilità.

• d.lgs. 387/2003

  Indica il progressivo rafforzamento del favor legislativo per la produzione di energia da fonti rinnovabili, senza determinare la prevalenza automatica sull'interesse paesaggistico.

• d.lgs. 199/2021

  Richiamato dall'appellante quale disciplina del rafforzamento della produzione energetica da fonti rinnovabili.

• art. 3 d.lgs. 190/2024

  Richiamato per la qualificazione degli impianti da fonti rinnovabili come di interesse pubblico prevalente; il giudice precisa che tale interesse non assume carattere assoluto e che la disposizione non è applicabile ratione temporis.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Disciplina la comunicazione dei motivi ostativi, nell'ambito del procedimento conclusosi con il diniego paesaggistico.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Richiamato in relazione all'accoglimento dell'appello cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell'udienza di merito.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per il deposito delle memorie nel giudizio di primo grado.

• art. 11-bis, comma 1, lett. l), n. 3), d.lgs. 190/2024

  «gli edifici e le strutture edificate e relative superfici esterne pertinenziali»

  Richiamato quale disposizione sopravvenuta che qualifica edifici e relative superfici pertinenziali come aree idonee per impianti fotovoltaici; non applicabile ratione temporis, ma indicativa dell'evoluzione normativa.

• art. 11-quater d.lgs. 190/2024

  Richiamato quale disposizione sopravvenuta che, per gli impianti da fonti rinnovabili in aree idonee, limita il ruolo dell'autorità paesaggistica a un parere obbligatorio non vincolante; non applicabile ratione temporis.

• d.l. 175/2025, convertito in l. 4/2026

  Richiamato per le modifiche sopravvenute al d.lgs. 190/2024, utilizzate come conferma dell'evoluzione normativa e culturale favorevole al fotovoltaico.

Massime di principio

• Il favor legislativo per la produzione di energia da fonti rinnovabili aggrava l'onere motivazionale dell'amministrazione paesaggistica, ma non determina la prevalenza automatica dell'interesse energetico né rende illegittimo ogni diniego relativo a impianti collocati in aree vincolate.
• Nel valutare un impianto fotovoltaico in area paesaggisticamente vincolata, l'amministrazione deve comparare concretamente tutela del paesaggio, interesse alla produzione di energia rinnovabile e interessi privati, concentrando l'esame sulle modalità di installazione, sulle caratteristiche dei materiali e sull'inserimento dell'opera nel contesto.
• Il diniego paesaggistico non è meramente interdittivo quando l'amministrazione, pur escludendo la soluzione progettuale proposta, individua modalità alternative di realizzazione idonee a ridurre l'impatto visivo e a consentire, almeno in misura significativa, il perseguimento dell'interesse energetico.
• Il maggior costo, la minore redditività o la minore efficienza della soluzione alternativa indicata dall'autorità paesaggistica non ne dimostrano, da soli, l'illegittimità; il proponente deve fornire elementi tecnici univoci che provino l'assoluta impraticabilità dell'alternativa.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulla discrezionalità tecnica paesaggistica resta limitato alla verifica di completezza istruttoria, adeguatezza motivazionale e assenza di manifesta illogicità, errore di fatto, travisamento o sproporzione, senza possibilità di sostituire la propria valutazione estetica o tecnologica a quella dell'autorità competente.
• La compatibilità paesaggistica è un giudizio concreto, dinamico e cumulativo: precedenti autorizzazioni non vincolano permanentemente l'amministrazione e non fondano un affidamento qualificato al rilascio di ulteriori titoli quando siano mutate la configurazione dei luoghi o la pressione antropica complessiva.

Come è indicizzato