Sentenza n. 5331/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società appellante, affidataria di diritti per l’apertura di negozi di gioco, contestava i titoli autorizzatori con cui ADM aveva consentito a un CTD, già regolarizzato mediante la procedura di emersione fiscale prevista dall’art. 1, comma 643, l. n. 190/2014 e collegato al totalizzatore nazionale tramite la concessionaria appellante, di migrare verso un diverso concessionario. Deduceva che il rapporto tra ADM, CTD e concessionario originario avesse natura trilaterale e pubblicistica; che la migrazione incidesse sulle precedenti autorizzazioni configurando un procedimento di secondo grado o di autotutela; che dovesse essere applicato il principio del contrarius actus, con coinvolgimento della concessionaria originaria; e che la mancata partecipazione violasse gli artt. 7, 8, 10 e 11 l. n. 241/1990, i principi di buon andamento, imparzialità, trasparenza, ragionevolezza, certezza dei rapporti giuridici e tutela dell’affidamento, nonché integrasse difetto di motivazione, sviamento e illogicità. L’appellante sosteneva inoltre che la propria adesione alla dichiarazione di emersione e la disciplina convenzionale dei rapporti con il CTD le attribuissero una posizione di interesse legittimo oppositivo alla caducazione dei precedenti titoli.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che, nella procedura di emersione relativa a CTD che utilizzano il collegamento al totalizzatore nazionale di un concessionario, la titolarità del diritto alla raccolta delle scommesse resti in capo al CTD; l’adesione del concessionario serva soltanto a consentire l’utilizzo del proprio collegamento e ad assumere gli obblighi economici e fiscali previsti, senza inserirlo nel rapporto pubblicistico bilaterale tra ADM e CTD. Il rapporto concessionario-CTD resta pertanto di natura negoziale e il CTD può scegliere di concludere accordi con altri concessionari. La migrazione non costituisce un procedimento di autotutela, né un procedimento di secondo grado o una rinnovazione della regolarizzazione originaria: deriva dalla libera scelta negoziale del titolare del diritto di raccolta e impone ad ADM soltanto la verifica delle condizioni richieste per il nuovo collegamento e degli obblighi assunti dal nuovo concessionario. La caducazione dei titoli precedenti è effetto della migrazione e non esercizio di un potere autoritativo di riesame. La concessionaria originaria, non essendo titolare del diritto di raccolta né di una posizione giuridica qualificata opponibile alla migrazione, vanta un mero interesse di fatto al mantenimento del rapporto contrattuale; non aveva quindi diritto a partecipare al procedimento e non poteva invocare il contrarius actus, la tutela dell’affidamento, la proporzionalità o la ponderazione dei propri interessi. Le questioni contrattuali relative alla risoluzione del rapporto restano devolute al giudice competente, presso il quale risultava pendente un giudizio civile. Le spese del grado sono state compensate per la specificità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 643, l. n. 190/2014

  «ai soggetti attivi alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli»

  La disposizione consente la regolarizzazione dei CTD e, nella fattispecie esaminata, mantiene in capo al CTD la titolarità del diritto alla raccolta delle scommesse, consentendogli di utilizzare il collegamento al totalizzatore di un concessionario anche diverso da quello originariamente scelto.

• art. 88 r.d. n. 773/1931

  È richiamato quale titolo abilitativo da indicare nella domanda di regolarizzazione del CTD.

• artt. 7, 8, 10 e 11 l. n. 241/1990

  Le garanzie partecipative non sono applicabili in favore del concessionario originario, poiché questi non è titolare di una posizione giuridica qualificata incisa dal procedimento di migrazione.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità non impongono il coinvolgimento procedimentale di un soggetto portatore soltanto di un interesse di fatto alla conservazione di un rapporto contrattuale.

• art. 100 c.p.c.

  È richiamato nel motivo d’appello in relazione all’interesse a ricorrere, senza una specifica autonoma applicazione nella motivazione decisoria.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  È richiamato nel motivo d’appello, senza una specifica autonoma applicazione nella motivazione decisoria.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio dichiara di avere esaminato tutti gli aspetti rilevanti, ritenendo non decisivi gli argomenti non espressamente scrutinati.

Massime di principio

• Nella procedura di regolarizzazione dei CTD prevista dall’art. 1, comma 643, l. n. 190/2014, quando il CTD utilizza il collegamento al totalizzatore nazionale di un concessionario, la titolarità del diritto alla raccolta delle scommesse resta in capo al CTD; il concessionario svolge un ruolo di mero collettore e la sua adesione non lo rende parte del rapporto pubblicistico tra amministrazione e CTD.
• Il rapporto tra concessionario e CTD, relativo alle prestazioni reciproche, agli oneri economici e alle cause di recesso o risoluzione, ha natura negoziale privatistica e non attribuisce al concessionario una posizione di interesse legittimo opponibile alla successiva scelta del CTD di collegarsi a un diverso concessionario.
• La migrazione di un CTD verso un diverso concessionario, quando dipende dalla libera scelta del titolare del diritto di raccolta, non costituisce esercizio di autotutela, procedimento di secondo grado o rinnovazione della procedura originaria di regolarizzazione; l’amministrazione deve limitarsi a verificare la sussistenza delle condizioni e degli obblighi connessi al nuovo collegamento.
• Il concessionario originario, titolare di un mero interesse di fatto al mantenimento del rapporto contrattuale con il CTD, non deve essere coinvolto nel procedimento amministrativo di autorizzazione della migrazione e non può invocare il principio del contrarius actus né le garanzie partecipative previste dalla l. n. 241/1990.

Come è indicizzato