Sentenza n. 158/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare del Provvedimento unico n. 65/2022 per la realizzazione di quattro unità residenziali, aveva eseguito opere in difformità dal titolo, tra cui rotazioni e traslazioni dei manufatti, modifiche delle aperture, spostamento delle piscine e realizzazione di setti murari non autorizzati. Dopo l’avvio del procedimento repressivo, presentava tramite SUAPE una pratica qualificata come richiesta di compatibilità paesaggistica e variante in corso d’opera, diretta sia alla regolarizzazione delle opere già realizzate sia all’autorizzazione delle opere necessarie al completamento. Il Comune comunicava che il completamento avrebbe dovuto essere oggetto di una distinta pratica, successiva alla definizione della regolarizzazione. La ricorrente deduceva violazione degli artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004, dell’art. 7-ter l.r. 23/1985 e dell’art. 1 l. 241/1990, nonché eccesso di potere per carenza, contraddittorietà e omissione della motivazione, manifesta irragionevolezza, travisamento, erronea valutazione dei fatti, ingiustizia manifesta e difetto di istruttoria. Sosteneva che la regolarizzazione e il completamento potessero essere esaminati parallelamente, senza duplicazione procedimentale. Con motivi aggiunti impugnava inoltre la relazione tecnica illustrativa regionale, contestando sia l’obbligo di una distinta autorizzazione paesaggistica per il completamento sia una prescrizione relativa al ripristino della morfologia del terreno. In udienza rinunciava alla censura concernente tale prescrizione. La ricorrente contestava anche la tardiva costituzione regionale e l’eccezione comunale di sopravvenuta carenza di interesse.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile la costituzione tardiva della Regione, ma nei soli limiti delle difese orali, rilevando che il termine di costituzione ex art. 46 c.p.a. non è perentorio e che, una volta decorso il termine per memorie, documenti e repliche ex art. 73, comma 1, c.p.a., maturano le relative preclusioni. Ha inoltre affermato che i termini dell’art. 73, comma 1, c.p.a. sono perentori e che gli atti depositati tardivamente sono inutilizzabili, anche se la controparte abbia accettato il contraddittorio. Ha respinto l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, poiché il rilascio del permesso di costruire in sanatoria non eliminava l’interesse della ricorrente ad accertare la legittimità della precedente separazione procedimentale, anche in vista di eventuali pretese risarcitorie. Nel merito ha respinto il ricorso introduttivo. L’art. 16 delle Direttive SUAPE 2019 distingue le sanatorie perfezionate con provvedimento espresso, tra cui l’accertamento di conformità e l’accertamento di compatibilità paesaggistica, dai casi nei quali è possibile l’acquisizione contestuale della sanatoria e del titolo per un nuovo intervento. Per le sanatorie soggette a provvedimento espresso, la presentazione di istanze per ulteriori interventi è ammessa solo dopo la conclusione della regolarizzazione. Tale regola si applica anche alle varianti in corso d’opera, poiché la nozione di intervento va intesa in senso sostanziale e funzionale e la variante costituisce comunque esercizio dello ius aedificandi. La contemporanea trattazione è incompatibile con la diversa natura dei procedimenti: la sanatoria richiede la cristallizzazione dello stato dei luoghi, mentre la variante presuppone la legittimità del titolo e dell’intervento cui accede. La disciplina paesaggistica non riconosce un diritto alla simultanea attivazione di procedimenti edilizi diversi e l’art. 7-ter, comma 8, l.r. 23/1985 impone comunque la previa acquisizione degli atti di assenso relativi ai vincoli. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili nella parte diretta contro la relazione tecnica regionale, perché atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività, non impugnabile separatamente dal provvedimento finale di accertamento di compatibilità paesaggistica. Sono stati comunque ritenuti infondati, nel merito, nella parte in cui riproponevano la pretesa illegittimità della separazione tra regolarizzazione e completamento. La censura relativa alla prescrizione sul ripristino della morfologia del terreno è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, a seguito della rinuncia espressa in udienza. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.500,00 per ciascuna amministrazione costituita, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 46 c.p.a.

  Il termine di costituzione delle parti intimate non è perentorio; la costituzione è possibile sino all’udienza di discussione, ma la parte tardivamente costituita subisce le preclusioni relative alle attività soggette ai termini dell’art. 73, comma 1, c.p.a.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  I termini per il deposito di memorie, documenti e repliche sono perentori e presidiano il contraddittorio e l’ordinato svolgimento del processo; gli atti tardivi sono inutilizzabili anche se la controparte abbia accettato il contraddittorio.

• art. 16 Direttive SUAPE 2019

  Quando la sanatoria si perfeziona mediante provvedimento espresso, la presentazione di istanze per nuovi interventi sul medesimo immobile è ammessa solo dopo la conclusione del procedimento di sanatoria; il divieto comprende anche le varianti in corso d’opera, intese come interventi in senso sostanziale.

• art. 40 l.r. Sardegna 24/2016

  Per i procedimenti di sanatoria che richiedono un provvedimento espresso è esclusa l’applicazione del procedimento unico, con trattazione secondo le rispettive normative di settore.

• art. 7-ter, comma 8, l.r. Sardegna 23/1985

  Le varianti in corso d’opera possono essere attuate soltanto previa acquisizione degli atti di assenso prescritti dalla disciplina sui vincoli paesaggistici, ambientali e culturali.

• artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004

  La disciplina paesaggistica regola i presupposti e il procedimento dell’autorizzazione e dell’accertamento di compatibilità, ma non attribuisce un diritto alla simultanea attivazione di procedimenti edilizi diversi né impedisce una disciplina regionale della loro sequenza.

• art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004

  La relazione tecnico-illustrativa costituisce supporto istruttorio e proposta nell’ambito del procedimento paesaggistico e, in assenza di autonoma lesività, non è separatamente impugnabile rispetto al provvedimento conclusivo.

• art. 1 l. 241/1990

  La separazione sequenziale dei procedimenti di sanatoria e di variante è compatibile con i principi di legalità, buon andamento, imparzialità, certezza e razionalizzazione dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• Quando un intervento edilizio già realizzato in difformità dal titolo deve essere regolarizzato mediante un procedimento di sanatoria soggetto a provvedimento espresso, non è consentita la contemporanea presentazione o trattazione di una pratica relativa a ulteriori opere edilizie sul medesimo immobile, comprese le varianti in corso d’opera.
• Il divieto di contestuale trattazione si applica in base alla sostanza dell’intervento e non al nomen iuris dell’istanza: una variante a un titolo edilizio già rilasciato costituisce comunque esercizio dello ius aedificandi e rientra nella nozione di ulteriore intervento.
• La sanatoria richiede la verifica di uno stato dei luoghi definito e cristallizzato, mentre la variante presuppone la legittimità del titolo e dell’intervento cui accede; ne consegue che la regolarizzazione deve precedere la valutazione di eventuali opere di completamento o modifica.
• Gli atti istruttori o consultivi privi di autonoma efficacia lesiva, compresa una relazione tecnico-illustrativa formulata nel procedimento paesaggistico, non sono autonomamente impugnabili e devono essere contestati unitamente al provvedimento conclusivo che li recepisca.
• Nel processo amministrativo la costituzione tardiva della parte intimata è ammissibile fino all’udienza di discussione, ma non consente il recupero delle facoltà processuali soggette ai termini già scaduti per il deposito di memorie, documenti e repliche.
• Il rilascio nelle more di un provvedimento di sanatoria non determina di per sé la sopravvenuta carenza di interesse quando il ricorrente conservi un interesse all’accertamento della legittimità della precedente condotta amministrativa, anche in funzione di eventuali pretese risarcitorie.

Come è indicizzato