L.R. Sardegna 23/1985

Disciplina urbanistico-edilizia e risanamento degli abusi in Sardegna

La legge regionale della Sardegna regola il controllo dell’attività urbanistico-edilizia, i titoli abilitativi e le conseguenze degli illeciti, oltre a prevedere strumenti di risanamento degli insediamenti abusivi e disposizioni sulle espropriazioni. La disciplina edilizia attuale rinvia ampiamente al d.P.R. 380/2001 e opera nel territorio regionale; le norme di sanatoria straordinaria sono invece riferite a opere storiche e a termini ormai conclusi.

Ambito, definizioni e parametri edilizi

Le disposizioni del Capo I si applicano agli abusi commessi dopo l’entrata in vigore originaria della legge e prevalgono sulle previsioni difformi degli strumenti urbanistici, salve le specifiche valutazioni comunali contemplate dalla legge. Per definizioni degli interventi, stato legittimo, attività edilizia in assenza di pianificazione, permessi in deroga, tolleranze, agibilità e titoli abilitativi si applicano, nei rispettivi ambiti, gli articoli richiamati del d.P.R. 380/2001.

Per la sopraelevazione sono ammesse le distanze legittimamente preesistenti, purché siano rispettati gli altri parametri urbanistico-edilizi. In caso di demolizione e ricostruzione, o ricostruzione di parti demolite, sono ammesse le distanze legittimamente preesistenti nei limiti stabiliti dalla legge; eventuali incrementi volumetrici possono essere realizzati fuori sagoma entro la sagoma a terra dell’edificio preesistente, nel rispetto delle altezze massime urbanistiche.

Per immobili oggetto di condono, realizzati in contrasto con le norme urbanistiche, sono ammesse senza incremento di volume o superficie coperta manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione non comportante demolizione e ricostruzione con sagoma diversa. È comunque consentita la demolizione e ricostruzione conforme alle norme vigenti; restano salve le disposizioni di rigenerazione, riqualificazione e rinnovamento edilizio.

Titoli edilizi, varianti e contributi

Sono soggetti a permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia, nuova costruzione e ristrutturazione urbanistica. La SCIA è prevista per le categorie elencate dalla legge, tra cui manutenzioni straordinarie e restauri che alterano parti strutturali, pertinenze, piscine e vasche fino a 30 mq, tettoie fino a 30 mq, manufatti accessori fino a 10 mc, determinate ristrutturazioni, interventi attuativi di piani con previsioni precise e vincolanti, e manufatti amovibili fino a 15 mq. Sono inclusi gli interventi di qualsiasi natura che realizzano volumetrie in aree cimiteriali. La SCIA richiede documentazione comunale e relazione asseverata da professionista abilitato; l’avvio è subordinato agli atti di assenso necessari. Costituisce titolo dalla presentazione e ha termini di efficacia per inizio e fine lavori pari a quelli del permesso di costruire. Il direttore dei lavori presenta la dichiarazione di fine lavori entro 30 giorni; l’omissione comporta una sanzione di 500 euro. Il SUAPE controlla a campione almeno il 25% delle asseverazioni.

Le varianti sostanziali comprendono quelle che alterano la sagoma, cambiano categoria di intervento rendendolo soggetto a permesso, costituiscono variazione essenziale o violano prescrizioni del progetto. Le varianti che mutano la categoria verso un intervento soggetto a permesso richiedono il permesso; le altre varianti sostanziali seguono il titolo dell’intervento originario. Le varianti non sostanziali sono soggette a SCIA prima della dichiarazione di ultimazione lavori e seguono la disciplina vigente al titolo dell’intervento principale. Se comunicate tardivamente, non si applicano le norme sulla parziale difformità, ma è dovuta una sanzione di 500 euro, ferme le sanzioni relative agli immobili vincolati.

Per gli interventi onerosi, il calcolo degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione è allegato alla dichiarazione autocertificativa. Nei procedimenti di formazione del titolo previsti dalla l.r. 24/2016, il mancato pagamento sospende l’efficacia; nei procedimenti SUAPEE soggetti a provvedimento finale l’efficacia è subordinata alla ricevuta di pagamento. In quest’ultimo caso il titolo decade se gli oneri non sono pagati entro un anno dal rilascio. Per interventi senza provvedimento espresso, i termini sanzionatori per omesso versamento decorrono dal trentesimo giorno di efficacia del titolo.

I comuni possono ridurre il contributo di costruzione fino al 60% per nuove costruzioni nei centri storici e di antica formazione, fino al 30% per il riuso del patrimonio esistente dismesso (esclusi i volumi di nuove costruzioni o ampliamenti) e fino al 15% per edilizia bioclimatica o interventi di risparmio energetico. Per interventi energetici su edifici esistenti al 24 maggio 2024 che riducano di almeno il 10% i limiti di trasmittanza, lo spessore di murature ed elementi di chiusura è escluso dal computo fino a 30 cm, con le deroghe alle distanze indicate dalla legge e nel rispetto del codice civile. Per nuove costruzioni o ampliamenti con riduzione di almeno il 20% dell’indice di prestazione energetica, analoghe esclusioni dal computo arrivano a 30 cm per murature ed elementi di chiusura e 15 cm per solai intermedi, con le condizioni e deroghe previste.

Classificazione degli abusi e sanzioni edilizie

Le variazioni essenziali comprendono, tra l’altro, mutamenti d’uso incompatibili o che aumentano gli standard richiesti, aumenti superiori al 20% di cubatura o superficie coperta per fabbricati esistenti al 24 maggio 2024 e superiori al 10% negli altri casi, nonché riduzioni oltre le corrispondenti soglie del 20% e 10% delle distanze da fabbricati, confini o strade. È essenziale anche una diversa localizzazione nel lotto quando la sovrapposizione della sagoma a terra è inferiore al 50%. Le difformità che non raggiungono tali limiti sono parziali. Non sono essenziali le diminuzioni di volume, né le modifiche a cubature accessorie, volumi tecnici o distribuzioni interne. Per immobili vincolati, gli interventi essenziali realizzati con titolo ottenuto dopo l’apposizione del vincolo sono considerati totale difformità.

Per opere senza permesso, in totale difformità o con variazioni essenziali si applica l’articolo 31 del d.P.R. 380/2001, escluso il comma 1. L’opera acquisita è rimossa o demolita e i luoghi ripristinati, a spese dei responsabili, entro sei mesi dalla scadenza del termine assegnato per la demolizione, salvo deliberazione consiliare che riconosca prevalenti interessi pubblici e compatibilità con gli interessi urbanistici e ambientali. In caso di inadempimento comunale, la Regione diffida assegnando 30 giorni e può esercitare i poteri sostitutivi nei successivi 30 giorni, rivalendosi sul comune per le spese anticipate. Per abusi su aree gravate da vincolo di inedificabilità, l’acquisizione gratuita opera a favore dell’amministrazione competente alla vigilanza, salvo concorso di vincoli, nel qual caso opera a favore del comune.

Per le opere in parziale difformità si applicano gli articoli 34 e 34-ter del d.P.R. 380/2001. Per l’annullamento del permesso, se non sono possibili rimozione dei vizi o ripristino, è prevista una sanzione pari al valore venale delle opere o parti abusive. Sugli immobili pubblici, il sindaco ordina demolizione e ripristino previa diffida non rinnovabile; il comune esegue a spese dei responsabili.

SCIA, edilizia libera e sanatorie ordinarie

Per specifici interventi soggetti a SCIA, l’esecuzione senza segnalazione o in difformità, quando l’opera risulti conforme alla disciplina edilizia al momento della realizzazione e a quella urbanistica al momento dell’accertamento, comporta una sanzione di 1.000 euro e la sanatoria richiede documentazione, pagamento della sanzione e degli eventuali oneri, nonché conformazione alle soluzioni tipologico-architettoniche comunali. Prima dell’accertamento è possibile la comunicazione di mancata SCIA, con sanzione di 500 euro; la SCIA spontanea durante i lavori comporta 250 euro. Per immobili vincolati si aggiungono le sanzioni di settore; in caso di calamità naturali o avversità atmosferiche eccezionali dichiarate, le sanzioni pecuniarie indicate non si applicano. Per le altre categorie di SCIA individuate dalla legge valgono le sanzioni e le procedure previste per gli interventi senza permesso o difformi da esso.

L’edilizia libera comprende, tra l’altro, manutenzione ordinaria, alcune opere per barriere architettoniche, lavori geognostici esterni ai centri edificati, movimenti di terra funzionali alle attività agricole o produttive autorizzate, serre mobili agricole, strutture amovibili, pergotende senza creazione di spazi stabilmente chiusi, recinzioni senza opere murarie, opere di finitura entro l’indice di permeabilità, elementi di arredo, aree ludiche o sportive senza volumetria, pompe di calore aria-aria sotto 12 kW e pannelli solari o fotovoltaici fuori dalla zona A. Sono inoltre previste, previa comunicazione, opere temporanee, pozzi e vasche idriche, muri di cinta, efficientamento di impianti industriali, cartellonistica, cavalcafossi, demolizioni senza ricostruzione e alcune installazioni connesse a strutture ricettive all’aria aperta e alla nautica. Gli atti di assenso di settore restano necessari. Per le opere soggette a comunicazione, l’omissione è sanzionata con 500 euro, ridotti di due terzi se la comunicazione è spontanea durante i lavori; per alcune opere temporanee va comunicata la rimozione entro 10 giorni dalla scadenza. Le opere in contrasto con lo strumento urbanistico devono essere adeguate alle soluzioni comunali o, se ciò non è possibile, rimosse.

Gli accertamenti di conformità per assenza di titolo o totale difformità seguono l’articolo 36 del d.P.R. 380/2001; per parziali difformità e variazioni essenziali si applica l’articolo 36-bis. Le oblazioni minime per unità immobiliare sono 1.500 euro nel primo caso, 500 euro per parziali difformità e 1.000 euro per variazioni essenziali. Nei casi di difformità parziale o variazione essenziale, la domanda può includere opere strettamente necessarie a rimuovere elementi incongrui e ricondurre l’immobile alle soluzioni tipologico-architettoniche comunali, senza nuova costruzione; l’eventuale titolo per tali opere stabilisce un termine non prorogabile, massimo un anno. Restano ferme le disposizioni paesaggistiche.

Destinazioni d’uso e parcheggi

Le categorie funzionali sono residenziale (compresi i servizi connessi), turistico-ricettiva, artigianale e industriale, direzionale-commerciale-socio-sanitaria e agricolo-zootecnica. La destinazione dell’unità immobiliare è quella risultante dalla documentazione sullo stato legittimo; se ne risultano più, prevale quella con maggiore superficie utile. Il mutamento d’uso può avvenire anche senza opere: quello interno alla stessa categoria, se urbanisticamente non rilevante, è soggetto a comunicazione al SUAPE, salvo specifici casi di piani attuativi per i quali occorre SCIA; il passaggio a diversa categoria è urbanisticamente rilevante e soggetto a SCIA. Il mutamento con opere segue il titolo richiesto per le opere. Nella zona A è sempre consentito il passaggio tra residenziale e turistico-ricettivo, nel rispetto delle norme igienico-sanitarie e di settore. Per edifici con caratteristiche tipologiche, architettoniche o storico-culturali meritevoli di tutela, il consiglio comunale può autorizzare compatibilità con la zona: occorrono permesso di costruire e oneri in misura doppia.

Il mutamento senza la necessaria SCIA o comunicazione comporta ordine di ripristino e sanzione pari al doppio del contributo di costruzione, comunque non inferiore a 500 euro. Se il ripristino non è eseguito entro 90 giorni, il comune può eseguirlo d’ufficio; ove impossibile, applica una sanzione pari al doppio dell’incremento di valore dell’immobile. È possibile l’accertamento di conformità alle condizioni richiamate dalla legge, con documentazione e oneri previsti.

Nelle nuove costruzioni e nei cambi d’uso urbanisticamente rilevanti è richiesta una dotazione minima di parcheggi privati di 1 mq ogni 10 mc e almeno uno stallo per unità immobiliare. Nei frazionamenti, la dotazione è richiesta per ogni unità ulteriore; si computano gli spazi di manovra. Lo stallo misura almeno 2,50 per 5 metri e, negli edifici esistenti, può essere collocato entro 300 metri dall’unità immobiliare. Le regole non si applicano agli immobili in zona A, nei centri di antica e prima formazione e a quelli sottoposti a vincolo culturale. Per edifici esistenti in cui sia dimostrata l’impossibilità di reperire gli spazi, sono previste ipotesi di monetizzazione; per il primo frazionamento aggiuntivo di volume inferiore a 210 mc la monetizzazione non è necessaria, salve norme comunali più restrittive. Per cambi verso la destinazione turistico-ricettiva, in attesa della direttiva regionale, sono previste dotazioni di parcheggio pubblico o a uso pubblico di 1 mq ogni 40 mc nelle zone indicate dalla legge e di 1 mq ogni 15 mc negli altri casi, con specifiche esclusioni e possibilità di monetizzazione.

Vigilanza, controlli e termini procedimentali

La vigilanza edilizia compete agli uffici comunali secondo l’articolo 27 del d.P.R. 380/2001 e può essere esercitata anche dalla Regione tramite i servizi competenti e il Corpo forestale e di vigilanza ambientale, in collaborazione con i comuni. I verbali sono trasmessi immediatamente al comune, all’autorità giudiziaria e all’assessorato regionale competente, identificando proprietario, esecutore, progettista e direttore dei lavori. I nominativi dei professionisti sono segnalati agli ordini; i dati delle imprese sono trasmessi alla Regione per i provvedimenti di competenza. I comuni pubblicano mensilmente online i dati delle opere abusive e applicano gli obblighi statali di trasmissione. Responsabilità e vigilanza sono integrate dagli articoli 27 e 29 del d.P.R. 380/2001.

In caso di ritardo comunale nel rilascio del permesso di costruire, l’interessato può chiedere l’intervento sostitutivo regionale. Entro 15 giorni la Regione invita il comune a provvedere nei successivi 15; se il termine decorre inutilmente, nomina entro 10 giorni un commissario ad acta, che decide entro 30 giorni dal conferimento dell’incarico. La Regione può annullare entro 10 anni provvedimenti comunali autorizzativi contrari alla disciplina vigente al momento dell’adozione; l’annullamento deve essere disposto entro 18 mesi dall’accertamento, previa contestazione e possibilità di controdeduzioni. Il provvedimento di demolizione delle opere basate sul titolo annullato è adottato entro sei mesi dall’annullamento.

Il ritardato pagamento del contributo di costruzione comporta maggiorazioni non cumulabili: 10% se pagato nei 120 giorni successivi alla scadenza; 20% nei successivi 60 giorni; 40% nei successivi 60 giorni. Dopo tale periodo il comune procede alla riscossione coattiva. Per i pagamenti rateali le maggiorazioni si applicano alle singole rate. Le sanzioni non si applicano per la durata dello stato di emergenza sanitaria da Covid-19.

Sanatoria straordinaria e risanamento degli insediamenti storici

Il Capo III disciplina una sanatoria straordinaria per opere il cui ingombro volumetrico fosse completato con murature perimetrali e copertura, o funzionalmente completato negli altri casi, entro il 1° ottobre 1983. Le domande dovevano essere presentate entro il 31 marzo 1986, con alcune finestre storiche prorogate fino al 31 marzo 1987; tali termini sono scaduti. La procedura non costituisce una sanatoria generale per abusi attuali. Le opere minori interne seguivano specifiche dichiarazioni asseverate, con termini anch’essi scaduti.

La sanatoria era esclusa, tra l’altro, per opere successive all’imposizione del vincolo nella fascia costiera di 150 metri, su aree destinate a viabilità o servizi pubblici, in violazione delle norme di sicurezza stradale o ferroviaria e in aree vincolate, salvo dichiarazione di non pregiudizio dell’amministrazione competente. Erano inoltre soggette a limitazioni le opere produttive industriali, commerciali e direzionali. Per insediamenti abusivi, il permesso in sanatoria era subordinato a un piano di risanamento urbanistico, anche in variante al piano generale. I piani hanno valore di piano attuativo, devono prevedere standard, opere di urbanizzazione, costi e ripartizione degli oneri tra i proprietari; è possibile la monetizzazione di aree standard alle condizioni di legge.

I comuni possono consentire, nelle more dei piani di risanamento e alle condizioni indicate, il rilascio anticipato di titoli in sanatoria previo pagamento del 70% dei costi presunti di urbanizzazione primaria e acquisizione delle aree per urbanizzazione secondaria e costituzione di garanzia per il residuo 30% e per eventuali maggiori costi. Nei piani di risanamento, la sostituzione di lotti destinati a standard con lotti edificabili è ammessa, su richiesta, se il lotto sostitutivo ha superficie almeno pari e non aumenta le volumetrie previste; gli introiti della monetizzazione sono vincolati alle opere e alle aree del piano.

Espropriazioni

Per le opere di urbanizzazione e gli interventi previsti dalla legge, ai sindaci dei comuni interessati sono delegate le autorizzazioni all’accesso negli immobili e i provvedimenti di occupazione d’urgenza; gli atti devono essere emanati entro 60 giorni dalla ricezione di istanze complete, altrimenti provvede il Presidente della Regione. La procedura accelerata prevede deposito dell’elenco degli immobili e delle indennità, eventuali perizie e osservazioni dei proprietari entro 30 giorni dalla pubblicazione dell’avviso nel BURAS, trasmissione comunale entro i successivi 15 giorni e adempimenti dell’ente espropriante entro 90 giorni. Il Presidente della Regione decide sulle osservazioni, ridetermina le indennità non accettate e pronuncia l’espropriazione con provvedimento definitivo, poi pubblicato, notificato e trascritto. Resta inoltre la proroga biennale, disposta nel 2007, dei termini di occupazioni d’urgenza in corso al 1° dicembre 2005 per gli interventi richiamati dalla legge.

Finanziamenti e misure economiche del risanamento

La legge prevede strumenti finanziari regionali storicamente diretti alla formazione e attuazione dei piani: anticipazioni ai comuni fino al 50% della spesa ammissibile, rimborsabili entro cinque anni, e possibilità per comuni di classe I e II di ricorrere a mutui con concorso regionale sugli interessi nei limiti degli stanziamenti. Sono inoltre previsti contributi in conto interessi fino al 5% per mutui di durata massima ventennale destinati ai piani di recupero, con una quota di norma pari al 10% degli stanziamenti annuali. Le disposizioni di spesa originarie e le agevolazioni di sanatoria connesse a termini scaduti hanno natura storica e non riaprono le relative procedure.

Obsolescenza e limiti temporali

La legge non è integralmente obsoleta: contiene una disciplina edilizia regionale attuale, aggiornata e applicabile, in particolare su titoli, varianti, sanzioni, destinazioni d’uso, parcheggi e vigilanza. Sono invece esaurite le finestre temporali della sanatoria straordinaria per opere completate entro il 1° ottobre 1983, le relative scadenze di domanda del 1986-1987 e diversi obblighi iniziali di pianificazione. La normativa di risanamento conserva rilievo per piani e procedimenti eventualmente ancora pendenti, ma non consente di presentare nuove domande nell’ambito della sanatoria straordinaria originaria.