Sentenza n. 5077/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo error in iudicando, illogicità della motivazione, violazione e falsa applicazione degli artt. 54 e 55 del codice della navigazione ed eccesso di potere. Ha contestato la demanialità, quantomeno quanto agli esatti confini, dell’area sulla quale insistevano un garage, una pavimentazione, un pergolato e un varco di accesso all’arenile; ha sostenuto che il Comune avrebbe dovuto previamente procedere alla delimitazione prevista dall’art. 32 del codice della navigazione. Ha inoltre dedotto il lungo tempo trascorso dagli accertamenti originari, la propria estraneità alla realizzazione degli abusi, la buona fede nell’acquisto, la lesione delle garanzie partecipative per omessa effettiva conoscenza della comunicazione di avvio del procedimento e la formazione di un legittimo affidamento sul consolidamento dello stato dei luoghi. Nel corso del giudizio di primo grado ha promosso dinanzi al giudice civile un’azione di regolamento di confini ex art. 950 c.c. nei confronti dell’Agenzia del Demanio e del Comune, chiedendo la sospensione del processo amministrativo ai sensi degli artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c., in attesa dell’accertamento della linea demaniale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha respinto la richiesta di sospensione, rilevando che la sospensione pregiudiziale nel processo amministrativo ha carattere eccezionale e che la pendenza del giudizio civile integrava, al più, una pregiudizialità logica, non una pregiudizialità tecnico-processuale necessaria: i due giudizi non erano pienamente sovrapponibili, poiché quello amministrativo riguardava anche l’assenza di titoli, la legittimazione passiva del proprietario non autore dell’abuso e il legittimo affidamento. Il Collegio ha ritenuto provata in via incidentale la natura demaniale dell’area sulla base del verbale di delimitazione del 1926, della documentazione catastale e del frazionamento, della sentenza del TAR Lazio n. 4067/2011 passata in giudicato e dei verbali di sopralluogo, aventi fede privilegiata fino a querela di falso. La relazione tecnica di parte non è stata ritenuta sufficiente, perché non adeguatamente specificata e priva di riscontri, oltre a presentare incongruenze quanto all’inclusione delle particelle interessate dalle opere abusive. È stata quindi esclusa la necessità di una preventiva delimitazione ex art. 32 del codice della navigazione, trattandosi di una facoltà tecnico-discrezionale dell’amministrazione, esercitabile quando sussistano effettive incertezze sui confini, che nel caso concreto non risultavano. Il proprietario, pur in buona fede e non responsabile della realizzazione degli abusi, poteva essere destinatario dell’ordine di demolizione e rilascio, secondo il principio affermato dall’Adunanza plenaria n. 16/2023. L’ordinanza è stata qualificata come atto vincolato e doveroso, adottato nell’esercizio dei poteri sanzionatori ex art. 54 del codice della navigazione per reprimere un illecito permanente. Era pertanto sufficiente la motivazione fondata sull’assenza di titolo e sulla violazione delle norme applicabili; non è stata ravvisata violazione dell’art. 3 l. 241/1990. Il decorso del tempo non ha fatto sorgere un legittimo affidamento, poiché l’illecito era permanente. La mancata comunicazione di avvio del procedimento è stata ritenuta comunque inidonea a determinare l’annullamento, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, essendo il contenuto del provvedimento vincolato e non modificabile. L’appellante è stato condannato al pagamento di euro 4.000 di spese processuali.

Norme richiamate

• art. 32 codice della navigazione

  La delimitazione dell’area demaniale marittima costituisce una facoltà tecnico-discrezionale dell’amministrazione e non un adempimento necessariamente preliminare all’adozione di provvedimenti repressivi, salvo che sussistano concrete incertezze sui confini.

• art. 54 codice della navigazione

  Attribuisce all’amministrazione il potere sanzionatorio di ordinare il rilascio dell’area demaniale e la rimozione delle opere abusivamente realizzate senza titolo; l’esercizio del potere, in presenza dell’illecito permanente, è vincolato e doveroso.

• art. 55 codice della navigazione

  È richiamato dall’appellante quale parametro di legittimità dell’azione amministrativa, ma la relativa censura è stata respinta.

• art. 3 l. 241/1990

  Per un provvedimento vincolato e repressivo di un illecito permanente è sufficiente una motivazione che indichi le norme violate e l’assenza del titolo abilitativo, senza una specifica ponderazione di ulteriori interessi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullamento quando il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, come nel caso di un ordine vincolato di rimozione di opere abusive.

• art. 79 c.p.a.

  Il rinvio all’art. 295 c.p.c. non rende automatica la sospensione del processo amministrativo per la pendenza di un giudizio civile; occorre una pregiudizialità tecnico-processuale necessaria.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria presuppone una piena sovrapponibilità, quanto alle parti o all’oggetto, tra i giudizi e il concreto rischio di contrasto tra giudicati; la mera pregiudizialità logica non impone la sospensione.

• art. 950 c.c.

  L’azione civile di regolamento di confini, diretta all’accertamento della linea tra proprietà privata e demanio, non determina di per sé la sospensione del giudizio amministrativo avente oggetto più ampio.

• art. 8, comma 2, c.p.a.

  È indicato dal Collegio tra le disposizioni che prevedono tassativamente ipotesi di sospensione del processo amministrativo.

• art. 77 c.p.a.

  È indicato dal Collegio tra le disposizioni che prevedono tassativamente ipotesi di sospensione del processo amministrativo.

• Adunanza plenaria n. 16/2023

  Il proprietario dell’immobile può essere destinatario dell’ordine di demolizione anche se non è responsabile della realizzazione dell’abuso e agisce in buona fede.

Massime di principio

• La pendenza di un giudizio civile relativo all’accertamento dei confini tra proprietà privata e demanio non impone la sospensione del giudizio amministrativo quando quest’ultimo abbia un oggetto più ampio e comprenda anche questioni relative all’assenza di titoli, alla legittimazione passiva del proprietario e al legittimo affidamento; in tal caso ricorre una mera pregiudizialità logica, rimessa alla valutazione del giudice.
• La delimitazione dell’area demaniale marittima prevista dall’art. 32 del codice della navigazione è una facoltà tecnico-discrezionale dell’amministrazione e non costituisce un adempimento obbligatorio prima dell’adozione dell’ordine di rilascio o demolizione, quando l’amministrazione non ravvisi concrete incertezze sui confini e la demanialità risulti adeguatamente documentata.
• Il proprietario di un immobile può essere destinatario dell’ordine di demolizione e rilascio relativo a opere abusive insistenti su area demaniale anche se non ne ha curato la realizzazione, non ne è responsabile e ha acquistato il bene in buona fede.
• L’ordine di rimozione di opere abusive su demanio marittimo costituisce esercizio vincolato e doveroso del potere repressivo quando siano accertati l’illecito permanente e l’assenza di titolo; il decorso del tempo non consolida l’abuso né genera un legittimo affidamento contrario alla sua rimozione.
• Per un provvedimento vincolato diretto a reprimere un illecito permanente è sufficiente una motivazione che indichi l’abusività delle opere e l’assenza del titolo, senza la necessità di una più ampia ponderazione degli interessi o di specifiche considerazioni sulla situazione soggettiva dell’attuale proprietario.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullamento di un provvedimento vincolato quando l’amministrazione dimostri o risulti evidente che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato