Sentenza n. 1456/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda un appalto specifico, con riapertura del confronto competitivo tra gli operatori aggiudicatari di un accordo quadro Consip, avente a oggetto servizi applicativi e di supporto in ambito di sanità digitale. L'impresa seconda classificata ha impugnato l'aggiudicazione, i giustificativi dell'offerta prima classificata, i verbali e la lex specialis, chiedendo anche l'inefficacia del contratto e il risarcimento del danno. I motivi dedotti hanno riguardato: l'incongruità e la non remuneratività dell'offerta aggiudicataria, in particolare per la sottostima dei costi del personale; l'erroneità e l'implausibilità dei conteggi rispetto ai parametri desumibili dagli atti di gara; l'incompletezza dei giustificativi e l'insufficienza della motivazione del giudizio positivo di congruità; la scelta di impiegare personale esterno o con partita IVA senza adeguato approfondimento; l'omessa considerazione dei costi relativi a risorse aggiuntive; l'inattendibilità dei giustificativi anche se richiamati per relationem; e, con i motivi aggiunti, l'insufficienza delle risposte fornite dall'aggiudicataria sui costi giornalieri del personale a partita IVA, sul costo medio ponderato e sul conteggio di 250 giornate annue, privo di margini per ferie, malattie, formazione e altri eventi. Le parti resistenti hanno eccepito, tra l'altro, la tardività del ricorso, l'inammissibilità per violazione del divieto di venire contra factum proprium, la non sindacabilità delle valutazioni tecnico-economiche e l'applicabilità della disciplina speciale per gli appalti finanziati dal PNRR.

La decisione

Il TAR ha ritenuto che l'appalto fosse finanziato con fondi regionali e non con risorse PNRR, sicché non si applicava la disciplina processuale speciale prevista per gli appalti PNRR o assimilati. Ha respinto le eccezioni di irricevibilità e inammissibilità. In particolare, il ricorso e i motivi aggiunti sono stati considerati tempestivi perché la seconda classificata aveva formulato tempestivamente una richiesta di accesso difensivo, ma l'Amministrazione aveva consentito l'ostensione solo parzialmente e in modo dilatorio; il termine per impugnare decorreva quindi dall'effettiva conoscenza dei documenti necessari a formulare le censure. Non è stata ravvisata violazione del divieto di venire contra factum proprium, poiché l'offerta della ricorrente differiva da quella aggiudicataria nei costi del lavoro e nell'importo complessivo. I motivi aggiunti sono stati ritenuti ammissibili perché sviluppavano le censure originarie alla luce della documentazione tardivamente ostesa. Nel merito, il Collegio ha affermato che la libertà dell'operatore economico di scegliere il rapporto di lavoro più adeguato alla commessa non esclude il potere della stazione appaltante di verificare la congruità dei corrispettivi riconosciuti al personale non dipendente. Pur non essendo vincolanti i minimi salariali dei lavoratori subordinati, essi possono costituire un parametro orientativo per valutare la ragionevole remunerazione delle prestazioni professionali. Nel caso concreto, la stazione appaltante aveva richiesto chiarimenti specifici sui costi del personale a partita IVA, sulle giornate di impiego, sulla metodologia di calcolo e sulla sostenibilità dei costi. L'aggiudicataria aveva tuttavia risposto limitandosi a indicare una produttività di 250 giornate annue, riferita anche a più collaboratori, e ad allegare un mero preventivo di mercato. Tale documentazione non comprovava la sostenibilità dei costi giornalieri, particolarmente bassi rispetto alla specializzazione richiesta, né chiariva adeguatamente l'assenza di margini per ferie, malattie e formazione. Il giudizio finale di congruità, formulato in termini generali e sintetici, risultava pertanto contraddittorio e fondato su un'istruttoria incompleta. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati accolti, con annullamento dell'aggiudicazione e retrocessione della procedura alla fase di verifica della sostenibilità e congruità delle offerte. La domanda risarcitoria è stata respinta perché il pregiudizio non era attuale prima dell'esito della riedizione della fase di gara e perché non era stata coltivata nel corso del giudizio. È stata dichiarata l'inefficacia del contratto stipulato nelle more, considerato che la procedura doveva essere rinnovata nella fase di valutazione della congruità e che l'esecuzione parziale dell'appalto non consentiva un subentro nel contratto. L'Azienda Sanitaria Zero e la controinteressata costituita sono state condannate, ciascuna, al pagamento di 5.000 euro oltre accessori in favore della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 54, comma 4, lett. b), d.lgs. 50/2016

  La disposizione è stata richiamata quale base per la riapertura del confronto competitivo tra gli aggiudicatari dell'accordo quadro nell'appalto specifico.

• art. 53, comma 5, lett. a), d.lgs. 50/2016

  È stata richiamata con riferimento alla secretazione delle parti dell'offerta tecnica e dei documenti relativi alla verifica di congruità per la tutela di segreti tecnici e commerciali.

• art. 53, comma 6, d.lgs. 50/2016

  È stato invocato dalla seconda classificata per ottenere l'accesso ai documenti secretati quando necessario alla difesa in giudizio.

• art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016

  La norma è stata considerata nel quadro della verifica dei costi della manodopera, precisando che il riferimento al lavoro subordinato non esclude il controllo di congruità dei corrispettivi per personale non dipendente.

• art. 97, comma 5, lett. d), d.lgs. 50/2016

  È stato richiamato quale parametro della verifica di congruità dell'offerta e del rispetto dei costi del lavoro.

• art. 97, comma 6, d.lgs. 50/2016

  Ha costituito la base normativa per la verifica facoltativa della congruità delle offerte in presenza di elementi specifici che facciano apparire l'offerta anormalmente bassa.

• art. 116 c.p.a.

  È stato richiamato per l'istanza incidentale di accesso proposta nel corso del giudizio; la relativa domanda è stata dichiarata non più attuale dopo l'ostensione dei documenti.

• art. 120 c.p.a.

  È stato richiamato quale disciplina processuale generale applicabile alle controversie in materia di appalti.

• art. 122 c.p.a.

  fuori dei casi indicati dall'articolo 121, comma 1, e dall'articolo 123, comma 3, il giudice che annulla l'aggiudicazione definitiva stabilisce se dichiarare inefficace il contratto, fissandone la decorrenza, tenendo conto, in particolare, degli interessi delle parti, dell'effettiva possibilità per il ricorrente di conseguire l'aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello stato di esecuzione del contratto e della possibilità di subentrare nel contratto, nei casi in cui il vizio dell'aggiudicazione non comporti l'obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta.

  Poiché l'annullamento imponeva la retrocessione alla fase di verifica della congruità e il subentro non era compatibile con lo stato e l'oggetto dell'esecuzione, il contratto è stato dichiarato inefficace.

• art. 48 d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  La disciplina speciale per gli appalti PNRR o assimilati non è stata applicata, non essendo stata dimostrata la provenienza PNRR delle risorse.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta perché il danno non era attuale prima dell'esito della riedizione della procedura e non era stata coltivata in corso di causa.

Massime di principio

• La richiesta tempestiva di accesso agli atti di gara, formulata dal concorrente secondo classificato per esigenze difensive, impedisce che il termine di impugnazione decorra prima dell'effettiva conoscenza della documentazione necessaria, quando la stazione appaltante abbia negato o ritardato l'ostensione; il comportamento dilatorio dell'Amministrazione non può produrre un vantaggio processuale a suo favore.
• La libertà dell'operatore economico di scegliere, in assenza di preclusioni nella lex specialis, il modello di organizzazione del lavoro più adeguato alla commessa non esclude il potere della stazione appaltante di verificare la congruità dei corrispettivi destinati al personale non dipendente.
• Per il personale non dipendente i minimi salariali previsti per i lavoratori subordinati non costituiscono un parametro vincolante, ma possono essere utilizzati come indice orientativo della ragionevole remunerazione della prestazione professionale e della sostenibilità dell'offerta.
• Quando la stazione appaltante richieda chiarimenti analitici sulla sostenibilità dei costi del personale non dipendente, un giudizio positivo di congruità non può fondarsi soltanto su un generico richiamo all'analisi di mercato o su un preventivo privo di elementi verificabili e di una metodologia di calcolo documentata.
• Il giudizio di congruità dell'offerta deve essere coerente con l'istruttoria svolta: se i chiarimenti dell'offerente non colmano le lacune evidenziate dalla stazione appaltante, quest'ultima deve acquisire ulteriori elementi o motivare adeguatamente il superamento dei dubbi, non potendo concludere il subprocedimento con una formula generale e apodittica.
• Quando l'annullamento dell'aggiudicazione impone la riedizione della fase di verifica della congruità e non consente di individuare immediatamente il legittimo aggiudicatario, il giudice può dichiarare l'inefficacia del contratto stipulato nelle more, escludendo il subentro di altro concorrente durante l'esecuzione.

Come è indicizzato