Sentenza n. 1413/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza sindacale n. 17/2016, nonché gli atti presupposti, connessi e conseguenti, inclusi il verbale della Polizia locale e gli atti relativi alla viabilità del tratto terminale di via Dosa. Il cancello era stato realizzato nel 2005 sulla base di una denuncia di inizio attività non inibita dal Comune. Il ricorrente ha dedotto, anzitutto, la violazione dell'art. 15 del D.L. Lgt. n. 1446/1918 e dell'art. 378 della legge n. 2248/1865, all. F, sostenendo che il potere sindacale di autotutela possessoria presupponesse un uso pubblico effettivo e una sua alterazione abusiva, nella specie insussistenti. Ha contestato l'esistenza di una preesistente circolazione pubblica da reintegrare e la possibilità di esercitare il potere a distanza di anni dall'installazione del cancello. Ha censurato il travisamento dei presupposti giuridici e fattuali, l'erroneo richiamo a una sentenza civile di primo grado non definitiva e l'utilizzo del potere amministrativo per anticiparne gli effetti. Ha inoltre dedotto l'illogicità e contraddittorietà dell'azione comunale, la violazione delle garanzie partecipative, il difetto di istruttoria e motivazione, la sproporzione del termine di trenta giorni, la violazione delle norme in materia di autotutela edilizia e la lesione dell'affidamento derivante dalla mancata inibizione della denuncia di inizio attività. Con i motivi aggiunti ha contestato il valore del verbale della Polizia locale, formato in relazione a un precedente provvedimento annullato, nonché l'assenza di un'autonoma istruttoria da parte del Sindaco. Nel corso del giudizio, il giudicato civile formatosi a seguito della sentenza della Corte d'Appello di Venezia n. 731/2025 ha accertato che l'area era di esclusiva proprietà del ricorrente, non era gravata da servitù di uso pubblico e non poteva essere qualificata come strada vicinale di uso pubblico.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, dichiarando fondati il primo, il secondo, il sesto, l'undicesimo e il dodicesimo motivo e assorbendo gli ulteriori profili di censura. Il potere esercitato dal Sindaco era quello di autotutela possessoria iuris publici in materia di strade vicinali, previsto dall'art. 378 della legge n. 2248/1865, all. F, e dall'art. 15 del D.L. Lgt. n. 1446/1918. Tale potere consente di ordinare la rimozione degli ostacoli e il ripristino dello stato dei luoghi, ma presuppone indefettibilmente l'esistenza di un uso pubblico attuale o giuridicamente tutelabile e di un ostacolo concretamente lesivo di tale uso. Non può invece essere utilizzato per costituire un uso pubblico inesistente o per anticipare gli effetti di un accertamento giudiziale non definitivo. Il giudicato civile sopravvenuto non è stato considerato un fatto modificativo ex nunc, ma l'accertamento definitivo della situazione giuridica preesistente: il tratto ricadeva in proprietà esclusiva privata e non era gravato da servitù di uso pubblico. Tale accertamento, opponibile al Comune quale parte del giudizio civile, ha eliminato il presupposto sostanziale dell'ordinanza. Il principio tempus regit actum non poteva condurre a considerare esistente un presupposto definitivamente accertato come insussistente dal giudice competente. È stata inoltre esclusa l'esistenza di un'alterazione abusiva della viabilità pubblica, poiché il cancello insisteva su area privata non gravata da servitù; il riferimento al transito ciclo-pedonale pubblico è risultato privo di adeguato supporto istruttorio; e il Comune non poteva fondare l'ordine di rimozione su una sentenza civile dichiarativa di primo grado ancora non definitiva, anticipandone autoritativamente gli effetti. La domanda risarcitoria, proposta in via eventuale e subordinata, è rimasta assorbita; il ricorrente non aveva comunque allegato ulteriori profili di danno. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda, l'interferenza con il giudizio civile e il sopravvenuto accertamento definitivo del presupposto sostanziale.

Norme richiamate

• art. 15 D.L. Lgt. 1° settembre 1918, n. 1446

  Il testo non riporta una citazione testuale della norma.

  La disposizione fonda il potere sindacale di autotutela possessoria iuris publici sulle strade vicinali, esercitabile per rimuovere impedimenti all'uso pubblico e ripristinare lo stato dei luoghi, ma solo in presenza di un uso pubblico attuale o giuridicamente tutelabile.

• art. 378 legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F

  Il testo non riporta una citazione testuale della norma.

  La disposizione concorre a fondare il potere di autotutela possessoria sulle strade vicinali, il cui esercizio presuppone l'esistenza di un uso pubblico effettivo e di un ostacolo concretamente opposto a tale uso.

• art. 19 legge 7 agosto 1990, n. 241

  Il testo non riporta una citazione testuale della norma.

  È stata invocata dal ricorrente in relazione agli effetti della denuncia di inizio attività e alla necessità di rimuovere il relativo titolo nelle forme dell'autotutela; il TAR non ha esaminato il motivo, ritenendolo assorbito.

• art. 22 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  Il testo non riporta una citazione testuale della norma.

  È stata invocata dal ricorrente in relazione al titolo edilizio formatosi per il cancello; il TAR non ha deciso specificamente la censura, poiché ha accolto le doglianze relative all'inesistenza dell'uso pubblico.

• art. 21-quinquies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il testo non riporta una citazione testuale della norma.

  È stata invocata dal ricorrente con riferimento alla revoca del titolo edilizio e alla tutela dell'affidamento; il relativo motivo è rimasto assorbito.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il testo non riporta una citazione testuale della norma.

  È stata invocata dal ricorrente con riferimento all'annullamento d'ufficio del titolo edilizio; il TAR non ha esaminato il profilo per l'accoglimento delle censure concernenti il difetto del presupposto sostanziale dell'ordinanza.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il testo non riporta una citazione testuale della norma.

  È stata invocata in relazione al difetto di motivazione e di istruttoria; tali profili sono stati assorbiti dopo l'accertamento dell'inesistenza dell'uso pubblico.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il testo non riporta una citazione testuale della norma.

  È stata invocata in relazione all'omessa comunicazione di avvio del procedimento; il TAR non ha deciso il motivo, ritenendolo logicamente posteriore alle censure sostanziali accolte.

• art. 10 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il testo non riporta una citazione testuale della norma.

  È stata invocata in relazione alla partecipazione procedimentale; il relativo profilo è rimasto assorbito.

• art. 21-octies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il testo non riporta una citazione testuale della norma.

  È stata richiamata dal Comune per sostenere l'inidoneità del vizio partecipativo a determinare l'annullamento dell'atto; il TAR non ha esaminato la questione, avendo accolto il ricorso per l'assenza del presupposto sostanziale del potere.

• artt. 282, 283 e 327 c.p.c.

  Il testo non riporta citazioni testuali delle norme.

  Sono state richiamate dal ricorrente per contestare l'utilizzo di una sentenza civile di primo grado non definitiva e non eseguibile quale base per l'ordine amministrativo di rimozione. Il TAR ha ritenuto fondato il motivo, escludendo che il Comune potesse anticipare gli effetti di un accertamento civile ancora sub iudice.

• artt. 79, comma 1, c.p.a. e 295 c.p.c.

  Il testo non riporta una citazione testuale delle norme.

  Sono state applicate per sospendere il giudizio amministrativo in ragione del rapporto di pregiudizialità-dipendenza con il giudizio civile avente a oggetto l'esistenza della servitù di uso pubblico.

Massime di principio

• Il potere sindacale di autotutela possessoria iuris publici sulle strade vicinali può essere esercitato per rimuovere ostacoli e ripristinare lo stato dei luoghi soltanto quando sussistano un uso pubblico attuale o giuridicamente tutelabile e un impedimento concretamente lesivo di tale uso.
• L'autotutela possessoria pubblicistica non può essere utilizzata per costituire un uso pubblico inesistente né per anticipare gli effetti di una sentenza civile dichiarativa non definitiva sull'esistenza di una servitù di uso pubblico.
• Il giudicato civile che accerta in via definitiva l'inesistenza di una servitù di uso pubblico definisce il presupposto sostanziale dell'azione amministrativa e priva di fondamento l'ordine di rimozione adottato per ripristinare tale uso, anche se il giudicato si forma dopo l'adozione del provvedimento.
• Il principio tempus regit actum non consente di considerare esistente, al momento dell'adozione del provvedimento, un presupposto giuridico che il giudice competente abbia definitivamente accertato come insussistente; l'accertamento dichiarativo del giudicato riguarda la situazione giuridica preesistente e non soltanto una modificazione successiva.
• La qualificazione di un tratto viario come destinato al transito ciclo-pedonale pubblico deve essere sorretta da adeguati elementi istruttori; in mancanza di dimostrazione della destinazione al servizio della generalità dei cittadini, non può fondare un ordine di ripristino della viabilità.

Come è indicizzato