Cassazione Civile, Ordinanza n. 28122/2025 del 22/10/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’opposizione proposta avverso una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 10.000 irrogata dalla CONSOB a un ex componente del consiglio di amministrazione di una banca per avere omesso, nella documentazione relativa a un’offerta di obbligazioni e nei prospetti di base 2014 e 2015, informazioni sulla sussistenza, entità ed effetti di finanziamenti strumentali alla sottoscrizione e all’acquisto di azioni della banca, in violazione dell’art. 94, comma 2, TUF. La Corte d’appello ha respinto l’opposizione. In cassazione il ricorrente ha articolato quattordici motivi: ha dedotto il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la incostituzionalità della disciplina sulla giurisdizione; la lesione del contraddittorio per la mancata concessione di un termine ulteriore; l’erronea applicazione della disciplina sul termine di 180 giorni per la contestazione; la pretesa decadenza del potere sanzionatorio per superamento del termine di conclusione del procedimento; la non retroattività della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. 72/2015; la violazione del contraddittorio per limitazioni all’accesso agli atti; l’omessa audizione personale; l’erronea imputazione di responsabilità al consigliere non delegato alla luce dei doveri di controllo del consiglio di amministrazione; l’asserita punibilità solo dolosa della violazione dell’art. 191, comma 2, TUF; la violazione del principio di immutabilità della sanzione tra contestazione e decisione; l’uso illegittimo di presunzioni e l’omesso esame di fatti decisivi; la violazione della presunzione di innocenza; la mancata considerazione del limite alla presunzione di colpa; infine la liquidazione delle spese processuali in favore della CONSOB. In memoria ha anche chiesto rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE sulla natura punitiva delle sanzioni CONSOB per violazioni in materia di prospetto.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti i motivi. Ha ritenuto infondata la censura sulla giurisdizione, riaffermando che l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione CONSOB si propone dinanzi al giudice ordinario come giudizio pieno sulla pretesa sanzionatoria. Ha dichiarato in parte inammissibili e in parte infondati i motivi relativi al contraddittorio e all’accesso agli atti, osservando che, nel procedimento sanzionatorio CONSOB, il diritto di difesa è assicurato dal termine per le difese scritte e che non è necessaria l’audizione personale. Ha confermato che il termine di 180 giorni decorre dalla conclusione dell’attività di accertamento, non dalla mera acquisizione della notizia dell’illecito, e che l’art. 19, comma 3, l. 689/1981 non prevede un termine finale generale per l’adozione della sanzione. Ha escluso la retroattività della disciplina più favorevole del d.lgs. 72/2015, valorizzando la natura non sostanzialmente penale della sanzione in questione. Sul merito ha ritenuto corretta l’imputazione al consigliere non esecutivo, richiamando i doveri di informazione e vigilanza del consiglio di amministrazione bancario, e ha confermato che per l’illecito amministrativo vale la regola della responsabilità anche colposa ex art. 3 l. 689/1981, con presunzione di colpa superabile solo con prova liberatoria a carico del trasgressore. Ha respinto anche la doglianza sulle spese, ritenendo legittima la liquidazione dei compensi in favore della CONSOB difesa da avvocati iscritti all’albo. Ha inoltre negato il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, affermando che le sanzioni CONSOB in materia di prospetto non sono, secondo la consolidata giurisprudenza di legittimità, sanzioni amministrative di carattere punitivo. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna del ricorrente alle spese e al versamento dell’ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  norma che delimita i motivi di ricorso per cassazione; i motivi sono stati scrutinati entro i relativi vizi denunciati

• art. 195 TUF

  disciplina del procedimento sanzionatorio CONSOB; l’opposizione va proposta al giudice ordinario, il termine di 180 giorni decorre dalla conclusione dell’accertamento e il contraddittorio è assicurato secondo un modello procedimentale, non processuale

• art. 94 TUF

  il comma 2 riguarda il contenuto del prospetto; il comma 7 impone il supplemento in presenza di fatti nuovi significativi o errori materiali. La violazione contestata è stata ricondotta al comma 2 per omissione di informazioni rilevanti nei prospetti di base

• art. 191 TUF

  non è stata ritenuta la norma base della sanzione nel senso prospettato dal ricorrente; la Corte ha escluso che la violazione potesse essere punita solo a titolo di dolo, richiamando il regime generale della l. 689/1981

• art. 2392 c.c.

  fondamento dei doveri di diligenza e vigilanza degli amministratori, inclusi i non esecutivi, che devono agire in modo informato e attivarsi per impedire eventi dannosi

• art. 2381 c.c.

  i consiglieri non esecutivi devono ricevere informazioni adeguate e partecipare in modo informato al governo societario e al monitoraggio dei rischi

• art. 53 TUB

  le disposizioni di vigilanza bancaria impongono doveri pregnanti al consiglio di amministrazione in tema di contenimento del rischio creditizio, organizzazione e controlli interni

• circolare Banca d’Italia n. 285 del 17/12/2013

  richiamata quale fonte regolamentare di attuazione dei doveri organizzativi e di controllo della banca

• circolare Banca d’Italia n. 263 del 27/12/2006

  richiamata quale fonte regolamentare di attuazione dei doveri organizzativi e di controllo della banca, nel testo applicabile ratione temporis

• art. 19 l. 689/1981

  non disciplina un termine finale generale per concludere il procedimento sanzionatorio; riguarda la misura cautelare in pendenza del procedimento

• art. 14 l. 689/1981

  indicato come norma che prevede il termine generale di contestazione, applicabile anche alle sanzioni TUF

• art. 3 l. 689/1981

  pone una presunzione di colpa per l’autore della violazione amministrativa; l’amministrazione deve provare l’illecito, mentre il trasgressore deve provare di avere agito senza colpa

• art. 6 CEDU

  non ostacola il modello di presunzione di colpa applicato alle sanzioni amministrative in esame, che non sono state qualificate come sostanzialmente penali

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato in relazione al diritto di difesa e al contraddittorio, senza esito favorevole al ricorrente

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali UE

  invocato in memoria per sostenere la natura punitiva delle sanzioni, ma la Corte ha escluso che ciò imponesse il rinvio pregiudiziale

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato dal ricorrente per la retroattività della disciplina più favorevole; la Corte ha escluso l’applicabilità del principio in ragione della natura non penale della sanzione

• art. 52 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato dal ricorrente nel medesimo contesto, senza accoglimento della tesi difensiva

• art. 267 TFUE

  la Corte ha ritenuto non necessario il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia per assenza di dubbi interpretativi rilevanti e per la giurisprudenza consolidata

• art. 91 c.p.c.

  la parte vittoriosa ha diritto alla rifusione delle spese anche per i compensi del difensore tecnico, se la P.A. è rappresentata da avvocati iscritti all’albo

• art. 82 c.p.c.

  richiamato in tema di patrocinio della pubblica amministrazione da parte di difensori iscritti all’albo

• art. 87 c.p.c.

  richiamato in tema di patrocinio della pubblica amministrazione da parte di difensori iscritti all’albo

• art. 112 c.p.c.

  invocato per lamentare l’immutabilità della sanzione e il rispetto del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, ma il motivo è stato respinto

• art. 244 c.p.c.

  richiamato in relazione alla richiesta di audizione personale, ritenuta non necessaria nel procedimento sanzionatorio in esame

• art. 2697 c.c.

  richiamato implicitamente nel ragionamento sul riparto dell’onere della prova in tema di presunzione di colpa e prova liberatoria

• art. 2729 c.c.

  la Corte ha escluso la violazione delle presunzioni semplici, ritenendo che il giudice di merito avesse fondato l’accertamento su circostanze fattuali specifiche e non su presunzioni illogiche

• art. 6 d.lgs. 150/2011

  richiamato nel motivo sull’immutabilità della sanzione e sul regime dell’opposizione, ma senza accoglimento

• art. 7 d.lgs. 150/2011

  richiamato in relazione alla presunzione di innocenza e al riparto dell’onere probatorio nei procedimenti sanzionatori

• art. 5 d.lgs. 72/2015

  invocato per sostenere l’applicazione della disciplina più favorevole, ma senza successo

• art. 6 d.lgs. 72/2015

  esclude la retroattività della nuova disciplina alle violazioni commesse prima della sua entrata in vigore; la Corte ne ha confermato la validità

• d.P.R. 115/2002

  prevede l’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto dell’impugnazione

Massime di principio

• L’opposizione avverso una sanzione amministrativa CONSOB non costituisce una mera impugnazione dell’atto, ma introduce un giudizio pieno sulla fondatezza della pretesa sanzionatoria davanti al giudice ordinario competente.
• Nel procedimento sanzionatorio in materia di intermediazione finanziaria, il termine di contestazione di 180 giorni decorre dalla conclusione dell’attività istruttoria di accertamento e non dalla semplice acquisizione della notizia dell’illecito.
• L’art. 19, comma 3, l. 689/1981 disciplina la durata di misure cautelari in pendenza del procedimento e non introduce un termine generale di decadenza per l’adozione della sanzione pecuniaria.
• Per gli illeciti amministrativi vale la regola generale dell’art. 3 l. 689/1981: l’amministrazione deve provare la condotta vietata, ma il trasgressore è onerato di dimostrare di aver agito senza colpa.
• Gli amministratori non esecutivi di una banca non sono estranei ai doveri di controllo: devono agire in modo informato, vigilare sull’andamento gestionale e attivarsi in presenza di segnali di allarme, senza che ciò comporti responsabilità oggettiva.
• Quando la pubblica amministrazione è assistita in giudizio da avvocati iscritti all’albo, la rifusione delle spese di lite comprende anche i compensi professionali, non solo le spese vive.
• Le sanzioni CONSOB per violazioni del prospetto informativo, secondo l’orientamento richiamato, non hanno natura sostanzialmente penale; di conseguenza non si applica automaticamente il regime convenzionale e unionale proprio delle pene in senso stretto, né la retroattività della disciplina più favorevole.

Come è indicizzato