Cassazione Civile, Ordinanza n. 02168/2024 del 22/01/2024

Esito

La controversia

I ricorrenti, dipendenti interni, avevano partecipato a procedure selettive per il passaggio dall'Area B all'Area C (posizione C1) bandite nel 2007 dal Ministero in attuazione del CCNL comparto Ministeri 1998-2001 e di accordi sindacali integrativi. La vicenda nasceva dalla richiesta ministeriale di autorizzazione per 920 posti, ma dall'autorizzazione governativa ottenuta solo per 460 unità; i bandi facevano comunque riferimento al totale di 920 posti e prevedevano che le restanti assunzioni sarebbero avvenute solo dopo eventuale successiva autorizzazione. Alcuni ricorrenti risultavano collocati oltre i 460 posti autorizzati, altri persino oltre il numero complessivo dei posti banditi. La Corte d'appello aveva negato il diritto all'inquadramento, ritenendo decisivo lo ius superveniens del d.lgs. 150/2009, la mancanza di autorizzazione per i posti ulteriori e l'assenza di un diritto quesito prima della riforma, oltre a escludere un obbligo di scorrimento illimitato della graduatoria. Con il ricorso per cassazione i lavoratori deducevano: 1) violazione degli artt. 24 e 62 d.lgs. 150/2009, dell'art. 11 disp. prel. c.c. e dell'art. 2907 c.c., sostenendo che la riforma non precludeva lo scorrimento delle graduatorie già formate e che la volontà dell'Amministrazione di coprire 920 posti aveva già fatto sorgere il diritto degli idonei allo scorrimento; 2) violazione degli artt. 24 e 62 d.lgs. 150/2009 e dell'art. 35, comma 5-ter, d.lgs. 165/2001 previgente, sostenendo la natura concorsuale interna della procedura e l'applicazione del principio di vigenza triennale della graduatoria; 3) violazione degli artt. 35, comma 4, e 2, comma 2, d.lgs. 165/2001, deducendo che il bando per 920 posti e gli atti successivi avrebbero consolidato un diritto soggettivo, che il diniego di autorizzazione dovesse considerarsi come condizione avverata ex art. 1359 c.c. e che i posti vacanti andassero coperti mediante scorrimento; 4) violazione degli artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., sostenendo che l'Amministrazione non avesse contestato specificamente l'esistenza di scoperture di posti nel periodo di vigenza della graduatoria e che pertanto tali vacanze dovessero considerarsi provate. La Suprema Corte ha esaminato congiuntamente i motivi e ha ritenuto inammissibili le censure che non si confrontavano con la ratio decidendi della sentenza impugnata; nel merito ha affermato che la progressione verticale tra aree, implicando novazione oggettiva del rapporto di lavoro, è assimilata a una nuova assunzione e richiede la preventiva autorizzazione a coprire i posti, anche nella disciplina anteriore al d.lgs. 150/2009. Ha inoltre ritenuto che, nel caso concreto, i bandi e gli accordi subordinavano espressamente l'inquadramento dei posti ulteriori a una successiva autorizzazione mai intervenuta, sicché i ricorrenti non avevano maturato alcun diritto soggettivo né un legittimo affidamento tutelabile; conseguentemente era infondata la tesi dell'avveramento della condizione ex art. 1359 c.c. e della disapplicazione dell'atto amministrativo. Quanto allo scorrimento per turn-over, la Corte ha osservato che l'accordo sindacale del 12 luglio 2007 non imponeva lo scorrimento fino a tutte le vacanze e che, comunque, il diritto allo scorrimento richiede l'allegazione e prova della graduatoria valida, dell'utilizzabilità e della decisione amministrativa di coprire il posto attingendo dalla stessa, elementi non adeguatamente dimostrati dai ricorrenti. Il ricorso è stato quindi rigettato con condanna alle spese.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha confermato la decisione di merito che aveva escluso il diritto dei dipendenti all'inquadramento nell'Area C oltre i 460 posti autorizzati, ritenendo che l'autorizzazione successiva non fosse mai intervenuta, che i ricorrenti non avessero maturato un diritto quesito prima dello ius superveniens del d.lgs. 150/2009 e che non fosse provato un obbligo dell'Amministrazione di scorrere la graduatoria per coprire ulteriori vacanze. Ha inoltre dichiarato inammissibili varie censure perché non pertinenti rispetto alla ratio della sentenza impugnata o perché si risolvevano in una diversa lettura degli atti e delle prove senza corretta denuncia dei canoni ermeneutici o del riparto dell'onere probatorio. Le spese sono state poste a carico dei ricorrenti soccombenti.

Norme richiamate

• art. 15 CCNL Comparto Ministeri 1998-2001

  comma 1, lett. a) e comma 2

  consente passaggi interni tra aree solo nei limiti della dotazione organica e dei contingenti previsti, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e delle disposizioni vigenti; l'inquadramento degli idonei può avvenire mediante scorrimento solo quando vi siano posti disponibili e secondo le condizioni previste

• art. 35, comma 4, d.lgs. 165/2001

  l'avvio delle procedure concorsuali per le amministrazioni dello Stato è subordinato a preventiva autorizzazione con d.P.C.m.; tale autorizzazione è condizione anche per la copertura dei posti mediante progressioni interne assimilate a nuove assunzioni

• art. 35, comma 5-ter, d.lgs. 165/2001

  richiamato dai ricorrenti per sostenere la natura concorsuale interna della procedura e la vigenza della graduatoria; la Corte tuttavia ha valorizzato la necessità dell'autorizzazione e l'effetto dello ius superveniens

• art. 24 d.lgs. 150/2009

  a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno

  ha inciso sulle progressioni verticali, sostituendole con concorsi pubblici e rendendo non più praticabile la progressione interna nella forma originariamente prevista

• art. 62 d.lgs. 150/2009

  richiamato dai ricorrenti in relazione alla disciplina transitoria, ma ritenuto non idoneo a fondare il preteso diritto all'inquadramento

• art. 11 disp. prel. c.c.

  invocato per escludere la retroattività dello ius superveniens, ma la Corte ha ritenuto che la nuova disciplina incidesse comunque su posizioni non ancora consolidate

• art. 2907 c.c.

  richiamato solo in relazione alla tutela giurisdizionale del diritto dedotto

• art. 52 d.lgs. 165/2001

  la progressione a qualifica superiore per effetto di procedure concorsuali o selettive si colloca nell'ambito del rapporto di lavoro pubblico privatizzato e presuppone il rispetto delle regole di accesso e copertura dei posti

• art. 6 d.lgs. 165/2001

  le variazioni delle dotazioni organiche devono essere coerenti con la programmazione triennale del fabbisogno di personale; per lo Stato la programmazione è deliberata dal Consiglio dei ministri

• art. 39 L. 449/1997

  richiamato come base della programmazione del fabbisogno di personale e dei vincoli alle assunzioni

• art. 1359 c.c.

  non applicabile perché mancava una condotta imputabile all'Amministrazione che avesse impedito l'avveramento della condizione autorizzatoria; nessun legittimo affidamento idoneo a far considerare la condizione come avverata

• art. 1362 c.c.

  la censura in cassazione deve indicare specificamente la violazione dei canoni ermeneutici, non potendo limitarsi a contrapporre una diversa lettura dell'accordo collettivo

• art. 1363 c.c.

  implicato nella necessità di interpretare l'accordo coordinando le clausole e la loro ratio

• art. 2697 c.c.

  il diritto allo scorrimento deve essere provato da chi lo invoca, dimostrando i suoi elementi costitutivi, non essendo sufficiente la mera allegazione della vacanza organica

• art. 115 c.p.c.

  il principio di non contestazione non è utilizzabile per supplire alla mancata prova dei presupposti costitutivi del diritto dedotto, quando l'Amministrazione contesti in modo sufficiente l'esistenza dei fatti rilevanti

Massime di principio

• Le progressioni verticali dei dipendenti pubblici che comportano passaggio a un'area o qualifica superiore con novazione oggettiva del rapporto sono assimilate, quanto ai presupposti di accesso, a nuove assunzioni e richiedono la preventiva autorizzazione prevista dalla normativa sulle assunzioni pubbliche.
• Il diritto allo scorrimento della graduatoria non nasce dalla sola approvazione del bando o dall'esistenza di una graduatoria, ma presuppone il completamento di una fattispecie complessa: graduatoria valida, posizione utile del candidato e decisione dell'Amministrazione di coprire il posto mediante quella graduatoria.
• Quando il bando e gli atti presupposti subordinano l'inquadramento a una successiva autorizzazione mai intervenuta, i candidati collocati oltre i posti già autorizzati non acquistano un diritto soggettivo all'assunzione né un diritto quesito prima dello ius superveniens.
• In cassazione, la censura contro l'interpretazione di un accordo collettivo o integrativo non può limitarsi a proporre una lettura alternativa, ma deve specificare quali canoni ermeneutici siano stati violati e in che modo.
• La mancata contestazione della vacanza di organico non esonera il ricorrente dall'onere di provare tutti gli elementi costitutivi del diritto allo scorrimento; la mera carenza di personale non basta a fondare il diritto all'inquadramento.

Come è indicizzato