Cassazione Civile, Ordinanza n. 21796/2026 del 25/06/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dopo che una società titolare di impianti fotovoltaici ammessi agli incentivi del c.d. Primo Conto Energia aveva subito, per effetto di verifiche del GSE, un provvedimento di decadenza dalle tariffe incentivanti per asserite violazioni (omesso pagamento della cauzione definitiva, falsità delle dichiarazioni rese in sede di subentro, mancanza della titolarità dell’Autorizzazione Unica). La legittimità della decadenza era già stata contestata in separati giudizi amministrativi, definiti con rigetto dell’impugnazione. In un giudizio distinto, instaurato dal GSE per ottenere la restituzione delle somme già erogate a titolo di incentivi, il T.A.R. e poi il Consiglio di Stato avevano affermato la giurisdizione amministrativa e condannato la società alla restituzione ex art. 2033 c.c., ritenendo che la pretesa restitutoria fosse consequenziale alla decadenza e rientrasse nella giurisdizione esclusiva in materia di produzione di energia ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. La società ha quindi proposto ricorso per cassazione con due motivi: con il primo ha dedotto difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la domanda del GSE riguardasse solo un’azione di ripetizione di indebito fondata su un titolo ormai venuto meno e non l’esercizio di poteri autoritativi; con il secondo ha denunciato eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato negato la sospensione necessaria del giudizio in attesa dell’esito di un distinto procedimento di riesame della decadenza.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno accolto il primo motivo, ritenendo che la controversia sulla restituzione degli incentivi, una volta divenuto definitivo il provvedimento di decadenza e non essendo più in discussione la sua legittimità, abbia natura di ordinaria azione di ripetizione di indebito e appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito. La sentenza del Consiglio di Stato è stata cassata e la giurisdizione è stata dichiarata in favore del giudice ordinario, davanti al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge; le spese del giudizio di cassazione sono state rimesse al giudice del rinvio processuale.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie concernenti la produzione di energia opera solo quando la lite investe l’esercizio, anche mediato, di poteri pubblicistici; non si estende a una mera pretesa restitutoria fondata su un titolo ormai consolidato e non più contestato.

• art. 2033 c.c.

  La domanda di restituzione delle somme percepite in base a un titolo venuto meno integra una tipica azione di ripetizione di indebito oggettivo, devoluta al giudice ordinario quando non richieda il sindacato su atti autoritativi ancora controversi.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  È richiamato come disciplina sopravvenuta invocata per la riduzione dell’importo da restituire, ma la sua applicabilità è esclusa nel caso concreto perché la modifica normativa è ritenuta innovativa e riferibile solo a violazioni accertate dal 1° gennaio 2018.

• art. 56 del d.l. n. 76/2020

  La sopravvenuta possibilità di riesame del provvedimento di decadenza è considerata irrilevante ai fini della giurisdizione nel giudizio restitutorio, perché non incide sul rapporto già definito dal provvedimento consolidato.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria è negata in quanto non sussiste, nel giudizio restitutorio, un rapporto di pregiudizialità tale da condizionare la decisione alla definizione del separato giudizio di riesame della decadenza.

• art. 362 c.p.c.

  È la base processuale del ricorso per cassazione avverso le sentenze del giudice amministrativo rese in tema di giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  È richiamato quale norma di raccordo per il ricorso in cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato che decidono sulla giurisdizione.

• art. 111, comma ottavo, Cost.

  È la norma costituzionale che consente il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale, identificato non solo dal tipo di pronuncia richiesta, ma soprattutto dalla causa petendi e dalla natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di energia si radica quando la controversia coinvolge l’esercizio di poteri pubblicistici di regolazione, riconoscimento, diniego, revoca o decadenza degli incentivi; non opera automaticamente per ogni lite collegata in fatto a un rapporto incentivante.
• Quando la decadenza dall’incentivo sia già stata definitivamente accertata e non sia più oggetto di contestazione, il potere autoritativo dell’amministrazione deve considerarsi esaurito e l’eventuale azione di recupero delle somme si trasforma in una ordinaria pretesa restitutoria di diritto comune.
• La domanda di restituzione di somme erogate e divenute indebite a seguito del venir meno del titolo va qualificata come azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. e appartiene al giudice ordinario se non richiede un nuovo sindacato sulla legittimità dell’atto amministrativo presupposto.
• Le pronunce che affermano la giurisdizione amministrativa in materia di incentivi energetici non sono automaticamente estensibili alle sole azioni patrimoniali successive, quando esse presuppongano un assetto del rapporto già consolidato e non un esercizio attuale di potere pubblico.

Come è indicizzato