Parere n. 902/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal signor -OMISSIS- contro il Comune di -OMISSIS- per l’annullamento del provvedimento del 2 marzo 2023, prot. n. 13415, di rigetto dell’istanza di assegnazione di un alloggio alternativo.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del provvedimento comunale del 2 marzo 2023, prot. n. 13415, di rigetto dell’istanza per l’assegnazione di un alloggio alternativo, anche di edilizia residenziale pubblica.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente, in vista dell’esecuzione di un ordine penale di demolizione relativo all’abitazione abusiva occupata dalla propria famiglia, ha chiesto al Comune l’assegnazione di un alloggio alternativo, anche ERP, invocando le proprie condizioni economiche e familiari, la presenza di tre minori e la disabilità grave di uno di essi. Ha dedotto la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, del giusto procedimento, dell’art. 8 CEDU, dell’art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, degli artt. 24 e 31 della Costituzione, dell’art. 1, comma 55, della legge regionale n. 5/2013 e della legge n. 616/1977. La questione centrale consiste nello stabilire se il Comune disponga di un potere autonomo di assegnazione di un alloggio ERP al di fuori della procedura regionale basata su avviso pubblico e graduatorie, nonché se il regolamento comunale sull’utilizzo provvisorio degli immobili abusivi sia applicabile in assenza della previa acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha prescinduto dall’esame delle eccezioni preliminari di inammissibilità sollevate dal Ministero. Il sistema regionale campano dell’ERP, disciplinato dal regolamento regionale n. 11 del 28 ottobre 2019, attribuisce alla Regione la gestione dell’anagrafe del fabbisogno abitativo, dell’avviso pubblico, delle graduatorie provinciali e dell’individuazione dei soggetti collocati in posizione utile; ai Comuni resta la verifica dei requisiti soggettivi nei confronti degli aventi titolo già utilmente collocati. Poiché il ricorrente non aveva partecipato all’avviso regionale né risultava inserito in posizione utile in una graduatoria, il Comune non poteva assegnargli discrezionalmente un alloggio ERP al di fuori della procedura ordinaria. I richiami alla CEDU e alla giurisprudenza della Corte EDU in materia di demolizione non sono pertinenti, perché il ricorso non riguarda la legittimità dell’ordine demolitorio, ma esclusivamente la pretesa all’assegnazione di un alloggio comunale. L’art. 10-bis della legge n. 241/1990 è stato ritenuto privo di fondamento. Anche il regolamento comunale approvato con delibera n. 33/2016 non è applicabile, poiché riguarda soltanto l’utilizzo provvisorio di immobili abusivi già formalmente acquisiti al patrimonio comunale, circostanza non verificatasi nel caso concreto. La Sezione ha pertanto espresso parere per il rigetto del ricorso.
Osservazioni
Violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e del giusto procedimento
Il motivo è infondato. L’istanza non era riconducibile ad alcun procedimento amministrativo di assegnazione in corso, poiché il richiedente non aveva partecipato all’avviso regionale ERP né era collocato utilmente in graduatoria. Il richiamo all’art. 10-bis della legge n. 241/1990 è stato ritenuto privo di fondamento.
Violazione dell’art. 8 CEDU, dell’art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, degli artt. 24 e 31 della Costituzione e dell’art. 1, comma 55, della legge regionale n. 5/2013
Il motivo è infondato. Le garanzie invocate non attribuiscono al privato il diritto di ottenere l’assegnazione di un alloggio pubblico al di fuori delle procedure ERP. La giurisprudenza della Corte EDU relativa alle demolizioni di abitazioni non è pertinente, perché il ricorso concerne esclusivamente l’assegnazione di un alloggio comunale e non la legittimità dell’ordine demolitorio.
Violazione e falsa applicazione della legge n. 616/1977 e del giusto procedimento
Il motivo è infondato. Il Comune non dispone di un autonomo potere di assegnazione discrezionale di alloggi ERP in deroga al sistema regionale di avvisi pubblici e graduatorie. Inoltre, il regolamento comunale di cui alla delibera n. 33/2016 disciplina esclusivamente l’utilizzo provvisorio di immobili abusivi già formalmente acquisiti al patrimonio comunale, presupposto non sussistente nel caso concreto.
Norme richiamate
d.P.R. n. 380/2001, art. 44, lett. c)
reato edilizio contestato alla dante causa del ricorrente
La condanna penale per il reato edilizio ha riguardato la realizzazione dell’immobile abusivo oggetto dell’ordine di demolizione.
legge n. 47/1985, art. 7, ultimo comma
ordine di demolizione delle opere abusive
È stata richiamata quale base dell’ordine demolitorio disposto con la sentenza penale.
codice di procedura penale, art. 665
esecuzione dei provvedimenti del giudice
Il Procuratore della Repubblica è stato individuato quale organo preposto all’esecuzione dell’ordine di demolizione.
codice di procedura penale, art. 666
iniziative davanti al giudice dell’esecuzione penale
Il ricorrente aveva promosso, o prospettato, iniziative per ottenere la revoca o la sospensione dell’ordine demolitorio, profilo distinto dalla richiesta di assegnazione abitativa.
legge n. 241/1990, art. 10-bis
La Sezione ha ritenuto infondato il richiamo alla disposizione, poiché l’istanza non era inserita in un procedimento amministrativo di assegnazione ERP astrattamente azionabile.
Regolamento regionale della Campania n. 11 del 28 ottobre 2019
Disciplina in modo organico la procedura regionale di assegnazione degli alloggi ERP, prevedendo anagrafe del fabbisogno abitativo, avviso pubblico regionale, graduatorie provinciali e verifica comunale dei requisiti per i soli soggetti utilmente collocati.
Regolamento comunale approvato con delibera consiliare n. 33 del 24 marzo 2016
Disciplina l’utilizzo provvisorio degli immobili abusivi già formalmente acquisiti al patrimonio comunale; non è applicabile quando l’acquisizione non sia intervenuta.
delibera consiliare n. 32 del 24 marzo 2016
Le linee guida comunali per misure alternative alla demolizione sono state revocate con delibera n. 80/2018 e non costituiscono più uno strumento vigente.
Corte costituzionale, sentenza n. 140 del 2018
Ha dichiarato incostituzionale l’art. 2, comma 2, della legge regionale Campania n. 19/2017 nella parte relativa alle linee guida regionali per locazione e alienazione, in alternativa alla demolizione, degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale.
CEDU, art. 8
Il richiamo non consente di fondare una pretesa all’assegnazione di un alloggio pubblico al di fuori delle procedure ERP; la giurisprudenza relativa alle demolizioni riguarda una questione diversa.
Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, art. 25
Il richiamo non attribuisce, nel caso esaminato, un diritto all’assegnazione diretta di un alloggio comunale.
Costituzione, artt. 24 e 31
Le disposizioni invocate non derogano al sistema regionale di assegnazione degli alloggi ERP.
legge regionale Campania n. 5/2013, art. 1, comma 55
Il richiamo è stato ritenuto non idoneo a fondare la pretesa all’assegnazione dell’alloggio al di fuori della procedura ERP.
legge n. 616/1977
La sua invocazione non dimostra l’esistenza di un potere comunale autonomo di assegnazione di alloggi ERP.
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 40 del 2 gennaio 2024
non esiste alcuna norma che attribuisce al privato la facoltà di proporre un’istanza per l’assegnazione di un immobile di proprietà pubblica al di fuori dell’ordinario procedimento avente ad oggetto gli alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP)
È stata condivisa come precedente analogo: non sussiste un dovere dell’amministrazione di prendere in considerazione un’istanza di assegnazione abitativa proposta fuori dal procedimento ERP.
Cassazione penale, Sez. III, sentenza 23 ottobre 2025, n. 39461
È stata richiamata per affermare che l’acquisizione al patrimonio comunale non può conseguire alla demolizione disposta dal giudice penale.
Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, nell’ambito del quale il parere della Sezione conclude per il rigetto.
Massime di principio
- L’assegnazione di un alloggio ERP deve avvenire secondo il procedimento previsto dalla disciplina regionale, fondato su avviso pubblico e graduatorie; il Comune non può attribuire autonomamente e discrezionalmente un alloggio al di fuori di tale sistema.
- La situazione di emergenza abitativa conseguente all’esecuzione di un ordine di demolizione di un immobile abusivo non attribuisce, di per sé, un diritto all’assegnazione di un alloggio pubblico mediante un procedimento atipico o derogatorio rispetto alle regole ERP.
- Il regolamento comunale sull’utilizzo provvisorio degli immobili abusivi è applicabile soltanto quando l’immobile sia stato formalmente acquisito al patrimonio comunale e siano integrati gli ulteriori presupposti regolamentari.
- La giurisprudenza della Corte EDU relativa alla proporzionalità o alla legittimità delle demolizioni di abitazioni non è automaticamente pertinente in un procedimento avente ad oggetto esclusivamente la richiesta di assegnazione di un alloggio pubblico.
- L’acquisizione di un immobile abusivo al patrimonio comunale non consegue automaticamente alla demolizione disposta dal giudice penale.
Rigetto del ricorso straordinario sull’assegnazione di un alloggio alternativo dopo la demolizione di un immobile abusivo
Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato il ricorso straordinario proposto da un privato contro il Comune di -OMISSIS- per l’annullamento del diniego comunale relativo alla richiesta di assegnazione di un alloggio alternativo, anche ERP. La richiesta era stata formulata in vista dell’esecuzione di un ordine penale di demolizione riguardante l’abitazione abusiva occupata dal ricorrente e dal suo nucleo familiare.
Premesse fattuali
La dante causa del ricorrente era stata condannata con sentenza penale irrevocabile per un reato edilizio, con contestuale ordine di demolizione del fabbricato abusivo. Il Procuratore della Repubblica aveva ingiunto la demolizione entro sessanta giorni, avvertendo che, in caso di mancata esecuzione, si sarebbe proceduto d’ufficio e in danno.
Il ricorrente aveva quindi chiesto al Comune un alloggio alternativo, anche di edilizia economica e popolare, evidenziando le proprie condizioni economiche, la presenza di tre minori e la disabilità grave di uno di essi. A fondamento dell’istanza aveva richiamato il regolamento comunale sull’utilizzo provvisorio degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale, nonché l’art. 8 CEDU, l’art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e gli artt. 24 e 47 della Costituzione.
Il diniego comunale
Il Comune ha respinto l’istanza rilevando che le linee guida comunali sulle misure alternative alla demolizione, approvate con delibera n. 32/2016, erano state revocate nel 2018 anche in conseguenza della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2018. Il Comune ha inoltre precisato che la disciplina degli alloggi ERP era di competenza regionale e che il regolamento comunale approvato con delibera n. 33/2016 riguardava soltanto l’utilizzo provvisorio di immobili abusivi già acquisiti al patrimonio comunale.
Poiché l’immobile non risultava formalmente acquisito al patrimonio comunale, l’ente ha ritenuto non attivabile neppure tale strumento regolamentare.
Motivi del ricorso
Il ricorrente ha dedotto:
- la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e del giusto procedimento;
- la violazione dell’art. 8 CEDU, dell’art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, degli artt. 24 e 31 della Costituzione e dell’art. 1, comma 55, della legge regionale n. 5/2013;
- la violazione e falsa applicazione della legge n. 616/1977 e del giusto procedimento.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per il carattere non provvedimentale dell’atto impugnato e ne ha comunque sostenuto l’infondatezza.
Sistema regionale di assegnazione degli alloggi ERP
La Sezione ha ritenuto decisivo il fatto che la domanda del ricorrente non fosse riconducibile ad alcuna procedura amministrativa astrattamente azionabile.
Il regolamento regionale Campania n. 11 del 28 ottobre 2019 disciplina in modo organico la procedura di assegnazione degli alloggi ERP, prevedendo:
- la formazione dell’anagrafe regionale del fabbisogno abitativo tramite piattaforma telematica;
- l’indizione di un avviso pubblico regionale;
- la formazione di graduatorie provinciali da parte della struttura regionale competente;
- la verifica comunale dei requisiti soggettivi soltanto per i soggetti già collocati in posizione utile.
In tale assetto il Comune non dispone di un potere autonomo di assegnazione discrezionale di alloggi ERP al di fuori della graduatoria regionale. Il ricorrente non aveva partecipato all’avviso pubblico regionale, da ultimo indetto nel 2022, né risultava utilmente collocato in una graduatoria provinciale. L’istanza non poteva quindi essere inserita in un procedimento ERP e non poteva essere accolta dal Comune.
Irrilevanza dei richiami sovranazionali e costituzionali
La Sezione ha condiviso l’indirizzo espresso dal Consiglio di Stato, Sezione Quinta, nella sentenza n. 40 del 2 gennaio 2024, secondo cui non esiste una facoltà del privato di chiedere l’assegnazione di un immobile pubblico al di fuori dell’ordinario procedimento ERP, né un corrispondente obbligo dell’amministrazione di esaminare favorevolmente una domanda formulata in tali termini.
È stato inoltre precisato che i richiami alla giurisprudenza della Corte EDU sulle demolizioni di abitazioni non sono pertinenti. Tali precedenti riguardano la legittimità e la proporzionalità degli ordini demolitori, mentre il ricorso esaminato concerneva soltanto la pretesa all’assegnazione di un alloggio comunale.
Anche il richiamo all’art. 10-bis della legge n. 241/1990 è stato ritenuto privo di fondamento, perché mancava un procedimento di assegnazione ERP nel quale il preavviso di rigetto potesse operare nei termini prospettati dal ricorrente.
Inapplicabilità del regolamento comunale sugli immobili abusivi
Il regolamento comunale approvato con delibera n. 33/2016 costituisce, secondo la Sezione, l’unico strumento comunale rimasto in vigore per la gestione provvisoria degli immobili abusivi, dopo la revoca delle linee guida di cui alla delibera n. 32/2016.
Tuttavia, esso presuppone la previa e formale acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale. Tale presupposto non risultava integrato nel caso concreto e non era stato contestato dal ricorrente.
La Sezione ha aggiunto che l’acquisizione al patrimonio comunale non può derivare automaticamente dalla demolizione disposta dal giudice penale, richiamando Cass. pen., Sez. III, 23 ottobre 2025, n. 39461.
Esito
Ritenuto il ricorso infondato nel merito, il Consiglio di Stato ha ritenuto superfluo esaminare le eccezioni preliminari di inammissibilità e ha espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario.
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