Parere n. 904/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui ANPAL, a seguito della verifica della rendicontazione relativa alle attività formative svolte da dodici operai nell’ambito del Fondo Nuove Competenze, ha rideterminato il contributo riconoscibile in euro 10.367,69, chiedendo la restituzione di euro 9.373,11 rispetto all’importo originariamente rendicontato e riconosciuto. La ricorrente ha dedotto tre motivi, contestando l’errata applicazione dei criteri di calcolo del costo del lavoro e sostenendo che l’amministrazione avrebbe considerato la retribuzione effettiva delle sole ore di formazione anziché l’importo base previsto dai CCNL. Ha inoltre lamentato l’applicazione di criteri definiti dal DCS n. 275 del 23 settembre 2022, pubblicato successivamente allo svolgimento delle attività formative, e ha prospettato una diversa quantificazione del contributo. Il Ministero ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che la controversia riguardasse la fase esecutiva del rapporto contributivo e l’esatta determinazione dell’importo spettante.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione. Richiamando l’orientamento delle Sezioni Unite della Corte di cassazione e la propria giurisprudenza, ha distinto la fase genetica di attribuzione del contributo, nella quale il beneficiario è titolare di un interesse legittimo, dalla fase successiva all’assegnazione, nella quale sorge un diritto soggettivo alla concreta erogazione e alla conservazione del beneficio, salvo che l’amministrazione eserciti poteri di autotutela per vizi di legittimità o per originario contrasto con l’interesse pubblico. Nel caso concreto, la contestazione riguarda il ricalcolo dell’importo effettivamente erogabile sulla base delle norme attuative del Fondo Nuove Competenze e, quindi, la corretta determinazione dell’entità del contributo nella fase esecutiva del rapporto, non i requisiti di ammissione al finanziamento. La posizione della società è pertanto qualificata come diritto soggettivo, la cui tutela spetta al giudice ordinario. Il ricorso straordinario è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione; l’esame dell’istanza cautelare è stato assorbito. È stata fatta salva la possibilità di riproporre la domanda davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., ferme le decadenze e le preclusioni eventualmente maturate.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 88 D.L. 19 maggio 2020, n. 34, convertito dalla legge 17 luglio 2020, n. 77

  La disposizione ha introdotto il Fondo Nuove Competenze, oggetto del rapporto contributivo controverso.

• art. 4 D.L. 14 agosto 2020, n. 104, convertito dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126

  La disposizione ha modificato la disciplina del Fondo Nuove Competenze.

• Decreto interministeriale 9 ottobre 2020

  È richiamato quale fonte attuativa della disciplina del Fondo e dei criteri di erogazione del contributo.

• Decreto interministeriale 22 settembre 2022

  È richiamato, insieme alle altre fonti attuative, quale parametro per il ricalcolo dell’importo del contributo.

• DCS ANPAL n. 275 del 23 settembre 2022

  È richiamato quale atto recante modalità di calcolo del costo del lavoro e di verifica dei rendiconti, applicato dall’amministrazione nella rideterminazione del contributo.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  È richiamato in relazione all’eccezione di inammissibilità connessa al difetto di giurisdizione.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione, nei modi e nei termini previsti, ferme decadenze e preclusioni.

• Cass. civ., Sez. Unite, ordinanza 21 novembre 2020, n. 25577

  Attribuisce al giudice ordinario le controversie relative al venir meno dell’agevolazione per comportamenti del beneficiario nella fase attuativa, e non per vizi dell’atto di assegnazione.

• Cass. civ., Sez. Unite, ordinanze 10 novembre 2020, n. 25213, e 18 giugno 2021, n. 13492

  Riconducono alla giurisdizione ordinaria le controversie sulla concreta erogazione o sul ritiro del contributo per inadempimento degli obblighi del beneficiario, quando non residuino margini di discrezionalità amministrativa.

• Consiglio di Stato, Sez. V, n. 8868/2022

  Recepisce il criterio distintivo tra fase di attribuzione del finanziamento, riconducibile all’interesse legittimo, e fase esecutiva, riconducibile al diritto soggettivo.

• Cass. civ., Sez. Unite, ordinanza 20 maggio 2024, n. 13992

  Distingue tra interesse legittimo nella fase procedimentale anteriore all’attribuzione, diritto soggettivo alla concreta erogazione e conservazione del beneficio dopo l’attribuzione, e nuova configurazione come interesse legittimo quando l’amministrazione eserciti autotutela per vizi di legittimità o per originario contrasto con l’interesse pubblico.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi o sovvenzioni pubbliche, la fase anteriore al provvedimento di attribuzione è normalmente caratterizzata da un interesse legittimo, mentre, una volta perfezionata l’assegnazione, la pretesa alla concreta erogazione e alla conservazione del beneficio assume natura di diritto soggettivo quando la contestazione riguardi l’adempimento degli obblighi o la corretta quantificazione del contributo.
• Spetta al giudice ordinario la controversia concernente il ricalcolo, la riduzione o il recupero del contributo già attribuito, quando l’amministrazione applichi criteri predeterminati relativi alla fase esecutiva del rapporto e non eserciti poteri discrezionali di attribuzione né autotutela sul provvedimento originario.
• La giurisdizione amministrativa permane quando la mancata erogazione o il ritiro del finanziamento dipendano dall’esercizio di poteri di autotutela diretti ad annullare l’atto di concessione per vizi di legittimità o a revocarlo per originario contrasto con l’interesse pubblico.
• La declaratoria di difetto di giurisdizione nel ricorso straordinario non preclude, nei limiti dell’art. 11 c.p.a., la riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario, ferme le decadenze e le preclusioni eventualmente maturate.

Come è indicizzato