Cassazione Civile, Ordinanza n. 25318/2026 del 15/09/2026

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva promosso davanti al Tribunale amministrativo regionale un'azione per ottenere il risarcimento del danno precontrattuale asseritamente derivato dalla condotta della stazione appaltante nell'ambito di una gara, indetta per lavori di ampliamento e ristrutturazione di un aeroporto. Dopo l'aggiudicazione in favore della ricorrente, la stazione appaltante aveva sospeso la stipulazione del contratto, richiamando le difficoltà economico-finanziarie sopravvenute in conseguenza dell'emergenza COVID-19 e prospettando la possibile riattivazione della procedura in caso di normalizzazione della situazione. Successivamente, la stipulazione era stata subordinata all'eventuale inserimento dell'opera tra gli interventi finanziati dal P.N.R.R.; non essendo intervenuto tale inserimento, la gara era stata revocata. La ricorrente sosteneva che la stazione appaltante avesse violato i doveri di buona fede e correttezza, ledendo il suo legittimo affidamento sulla stipulazione del contratto mediante il protrarsi ingiustificato della procedura e il ritardo nella revoca, quando sarebbe già stata evidente l'insussistenza delle condizioni per il finanziamento dell'opera. In via subordinata, chiedeva il pagamento dell'indennizzo previsto dall'art. 21-quinquies della legge n. 241/1990. La stazione appaltante eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse un mero comportamento materiale, estraneo all'esercizio del potere amministrativo, e spettasse quindi al giudice ordinario. La società ricorrente ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo che fosse dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e hanno rimesso le parti davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, anche per la regolazione delle spese del regolamento. La Corte ha ritenuto che la domanda risarcitoria, pur non contestando la legittimità dell'aggiudicazione o della revoca, riguardasse comportamenti della pubblica amministrazione tenuti nel corso della relazione dinamica instaurata con il privato nell'ambito di una procedura di affidamento di lavori pubblici. Tali comportamenti, consistenti secondo la prospettazione della ricorrente nel fornire rassicurazioni o informazioni infondate ovvero nel ritardare ingiustificatamente le attività dovute, sono stati considerati espressione diretta o indiretta dell'esercizio del potere amministrativo e idonei a incidere sull'affidamento del privato. La Corte ha inoltre affermato che la domanda subordinata di indennizzo per la revoca rientra nella medesima giurisdizione esclusiva, in forza dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 4, c.p.a.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 4, c.p.a.

  controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture, svolte da soggetti comunque tenuti all'applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica; determinazione e corresponsione dell'indennizzo dovuto in caso di revoca del provvedimento amministrativo

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie risarcitorie connesse alle procedure di affidamento di lavori pubblici e quelle concernenti l'indennizzo da revoca.

• art. 7 c.p.a.

  controversie concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di tale potere

  È richiamato quale base generale dell'estensione della cognizione amministrativa ai comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio del potere, ferme le materie di giurisdizione esclusiva.

• art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede

  La disposizione ha portata prescrittiva generale: buona fede e collaborazione conformano il modo di esercizio del potere amministrativo e fungono da regola di condotta e parametro di valutazione dei comportamenti dell'amministrazione.

• art. 21-quinquies, legge n. 241/1990

  indennizzo dovuto in caso di revoca del provvedimento amministrativo

  La domanda di pagamento dell'indennizzo conseguente alla revoca rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando collegata a una procedura di affidamento rientrante nell'art. 133 c.p.a.

• art. 5, d.lgs. n. 36/2023

  nell'ambito del procedimento di gara, anche prima dell'aggiudicazione, sussiste un affidamento dell'operatore economico sul legittimo esercizio del potere e sulla conformità del comportamento amministrativo al principio di buona fede

  La disciplina dei contratti pubblici riconosce l'affidamento dell'operatore economico sul legittimo esercizio del potere e sulla buona fede dell'amministrazione, prevedendo, quando non spetta l'aggiudicazione, la limitazione del danno ai pregiudizi economici effettivamente subiti e provati derivanti dall'interferenza del comportamento scorretto sulle scelte contrattuali.

• art. 1337 c.c.

  buona fede nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto

  È richiamato dalla ricorrente quale fondamento dei doveri civilistici di correttezza e buona fede nella fase precontrattuale; la decisione sulla giurisdizione considera tali doveri nell'ambito della relazione amministrativa connessa alla procedura di gara.

• art. 41 c.p.c.

  regolamento preventivo di giurisdizione

  Costituisce la base processuale del ricorso proposto per ottenere preventivamente la determinazione della giurisdizione.

• art. 374 c.p.c.

  pronuncia delle Sezioni Unite

  È richiamato quale ulteriore fondamento processuale della proposizione del regolamento davanti alle Sezioni Unite civili.

Massime di principio

• Nelle materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, l'azione risarcitoria per lesione dell'affidamento incolpevole suscitato nell'ambito dell'attività provvedimentale rientra nella giurisdizione amministrativa anche quando non sia contestata la legittimità del provvedimento favorevole o negativo.
• Il comportamento della pubblica amministrazione è connesso all'esercizio del potere non solo quando costituisce attuazione diretta di un provvedimento o è tipizzato dalla norma attributiva, ma anche quando si inserisce nella relazione dinamica con il privato e trova nell'attività amministrativa la propria ragion d'essere, incidendo sul modo in cui il potere deve essere esercitato secondo buona fede.
• La violazione dei doveri di buona fede, collaborazione e tutela dell'affidamento può generare responsabilità risarcitoria dell'amministrazione anche in presenza di un provvedimento finale legittimo, poiché il giudizio riguarda il modo di esercizio del potere e non la validità dell'atto.
• Nelle procedure di affidamento di lavori pubblici, la controversia risarcitoria relativa a rassicurazioni o informazioni infondate, ovvero a ritardi ingiustificati nella gestione della procedura, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando tali condotte siano riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio del potere amministrativo.
• La domanda di pagamento dell'indennizzo per la revoca di un provvedimento amministrativo rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la revoca si colloca in una procedura di affidamento ricompresa nell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 4, c.p.a.
• La giurisdizione del giudice ordinario resta ferma per le controversie sull'affidamento che esulino dalle materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Come è indicizzato