Cassazione Civile, Ordinanza n. 25317/2026 del 15/09/2026

Esito

La controversia

Un ente comunale aveva autorizzato una società privata all'esercizio di un'attività estrattiva, subordinandola all'obbligo di ripristino e recupero ambientale dell'area. A garanzia dell'adempimento era stata stipulata una polizza fideiussoria con una compagnia assicuratrice, obbligata a versare al Comune, entro il massimale garantito e a semplice richiesta, l'indennizzo dovuto per l'inadempimento della società. Il Comune aveva convenuto in giudizio sia la società autorizzata, chiedendone la condanna per l'inadempimento degli obblighi di ripristino e recupero ambientale, sia la compagnia garante, chiedendo il pagamento in forza della polizza. Il Tribunale ordinario aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo, ritenendo la domanda collegata all'esercizio del potere autorizzatorio in materia urbanistica ed edilizia. Riassunto il giudizio soltanto nei confronti della garante, a seguito dell'estinzione della società obbligata, il TAR ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, sostenendo che la domanda riguardasse esclusivamente un diritto patrimoniale fondato sul contratto di garanzia e che l'inadempimento degli obblighi derivanti dall'autorizzazione costituisse soltanto un presupposto fattuale dell'escussione. Le Sezioni Unite hanno esaminato la questione di riparto tra giurisdizione ordinaria e amministrativa, con particolare riguardo alla necessità che, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, la controversia sia riconducibile all'esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario e cassato l'ordinanza con cui il Tribunale di Vercelli aveva declinato la giurisdizione, rimettendo le parti davanti al giudice ordinario per la riassunzione. La Corte ha ritenuto che la domanda fosse incentrata su un diritto patrimoniale avente titolo nel contratto di garanzia. L'inadempimento della società agli obblighi di ripristino ambientale derivanti dall'autorizzazione amministrativa costituiva soltanto il presupposto fattuale da accertare per verificare l'operatività della garanzia, senza implicare lo scrutinio dell'esercizio del potere amministrativo. Il mero fatto che l'obbligazione garantita traesse origine da un provvedimento amministrativo o riguardasse obblighi pubblicistici non era sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa. Quest'ultima avrebbe richiesto una controversia riconducibile, anche indirettamente o mediatamente, all'esercizio di poteri autoritativi pubblici. Non sono state liquidate spese, poiché il conflitto era stato sollevato d'ufficio e le parti non avevano svolto attività difensiva.

Norme richiamate

• art. 103 Cost.

  giurisdizione esclusiva «in particolari materie indicate dalla legge»

  Anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione amministrativa è legittimata dal coinvolgimento, almeno indiretto o mediato, dell'esercizio di un potere pubblico.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, concernenti tutti gli aspetti dell'uso del territorio

  La previsione della giurisdizione esclusiva in materia edilizia e urbanistica non attrae automaticamente ogni controversia patrimoniale relativa alla materia, se la lite non è riconducibile all'esercizio di un potere amministrativo.

Massime di principio

• Anche nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la giurisdizione amministrativa su diritti presuppone che la situazione giuridica sia coinvolta nell'esplicazione di una funzione pubblica esercitata mediante provvedimenti o accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento.
• La controversia relativa all'adempimento di un'obbligazione patrimoniale fondata su un contratto di garanzia appartiene alla giurisdizione ordinaria quando il provvedimento amministrativo costituisce soltanto il titolo o il contenuto dell'obbligo garantito e l'inadempimento deve essere accertato come mero presupposto fattuale dell'operatività della garanzia.
• Il mero collegamento della pretesa patrimoniale con obblighi pubblicistici o con una materia rientrante nella giurisdizione esclusiva amministrativa non è sufficiente a spostare la controversia davanti al giudice amministrativo.
• Il criterio di riparto si radica nella causa petendi: sussiste la giurisdizione amministrativa quando la domanda dipende dalle modalità di esercizio del potere amministrativo; sussiste invece la giurisdizione ordinaria quando l'illiceità o l'inadempimento sono dedotti prescindendo dal modo in cui il potere è stato esercitato e la pretesa riguarda la violazione di obblighi civilistici o contrattuali.

Come è indicizzato