Cassazione Civile, Ordinanza n. 28766/2025 del 30/10/2025

Esito

La controversia

La società concessionaria autostradale aveva impugnato davanti al TAR un verbale di accertamento e contestazione con cui la Provincia aveva qualificato come abusiva l’occupazione del soprassuolo di una strada provinciale mediante pontoni/cavalcavia autostradali, ritenendo necessaria una specifica concessione provinciale e contestando il pagamento del COSAP per l’anno 2020, con previsione di sanzione pecuniaria pari al doppio del canone dovuto. La società sosteneva di essere già titolare di un autonomo titolo legittimante derivante dalla concessione statale per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada e contestava sia la debenza del canone sia la configurabilità dell’illecito amministrativo, richiamando anche un affidamento consolidato. La Provincia ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione sostenendo che la lite avesse ad oggetto soltanto la sanzione amministrativa pecuniaria e che non fosse rilevante alcun potere ripristinatorio, peraltro non esercitato; ha inoltre dedotto che l’impugnazione del verbale non fosse immediatamente lesiva e che quindi mancasse la giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la controversia al giudice ordinario.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto che il petitum sostanziale non fosse limitato alla sola pretesa sanzionatoria pecuniaria, ma investisse la contestazione del potere autoritativo della Provincia di pretendere un titolo concessorio provinciale per l’occupazione del soprassuolo e, quindi, la legittimità dell’accertamento di abusività dell’occupazione. Ha altresì escluso che fosse decisivo il fatto che la misura ripristinatoria non fosse stata concretamente adottata, poiché era contestato anche il presupposto regolamentare che aveva condotto alla sola sanzione pecuniaria. La controversia è stata quindi attratta nella giurisdizione amministrativa, con conseguente soccombenza della Provincia ricorrente. La regolamentazione delle spese è stata demandata al giudice di merito.

Norme richiamate

• art. 63, comma 2, lett. g-bis, d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  Richiamato quale base del verbale di accertamento e della disciplina del COSAP provinciale, in relazione alla contestazione dell’occupazione abusiva e alla sanzione pecuniaria.

• art. 50, comma 1, Regolamento provinciale COSAP approvato con D.C.P. n. 17 del 15.3.2011

  Richiamato come disposizione regolamentare posta a fondamento della contestazione e della sanzione amministrativa.

• art. 20, comma 5, d.lgs. n. 285 del 1992

  Evocato in relazione alle misure ripristinatorie; la Corte osserva che, nel caso concreto, è contestato il presupposto regolamentare e non solo la mancata adozione della misura.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Invocato dalla ricorrente per sostenere che la mancata adozione del potere ripristinatorio escludesse la giurisdizione amministrativa; la Corte ha ritenuto il riferimento non decisivo perché la lite investe il potere autoritativo a monte.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Richiamato per il deposito delle memorie in prossimità dell’udienza.

• art. 8-duodecies, d.l. n. 59 del 2008, conv. con modif. dalla l. n. 101/2008

  Richiamato dalla resistente per sostenere l’esistenza di un titolo concessorio statale già idoneo a legittimare l’occupazione.

• l. n. 729 del 1961

  Richiamata dalla resistente come base della concessione statale per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione, occorre avere riguardo al petitum sostanziale, desunto non dalle formule adottate dalle parti ma dalla causa petendi e dalla reale natura della controversia.
• Quando la domanda non si limita a contestare un credito patrimoniale, ma mette in discussione il potere autoritativo della pubblica amministrazione di imporre un titolo concessorio e di qualificare come abusiva un’occupazione, la controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa.
• Nelle controversie relative a canoni, indennità o corrispettivi connessi a concessioni amministrative, la giurisdizione ordinaria sussiste solo se la lite ha contenuto meramente patrimoniale; se invece viene in rilievo la verifica dell’esercizio del potere pubblico sull’intero rapporto concessorio, la giurisdizione si sposta al giudice amministrativo.
• La mancata concreta adozione di una misura ripristinatoria non esclude la giurisdizione amministrativa quando sia impugnato il presupposto regolamentare e autoritativo che sorregge la sanzione pecuniaria o la qualificazione dell’illecito.
• L’autonomia dei giudizi su annualità diverse non impedisce di verificare in ciascuno di essi la specifica configurazione del rapporto di fatto e del potere amministrativo contestato.

Come è indicizzato