Sentenza n. 1433/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la deliberazione della Giunta comunale n. 516 del 2022 e, con motivi aggiunti, la deliberazione n. 444 del 2023. Hanno dedotto: l’illegittimità derivata dagli atti del 2018, assumendo che le aree non avessero natura di patrimonio indisponibile perché non destinate a pubblico servizio; la violazione dell’art. 826 c.c. e dell’art. 56-bis d.l. n. 69/2013, sostenendo che, ove i beni fossero stati demaniali o appartenenti al patrimonio disponibile, il Comune avrebbe dovuto utilizzare una locazione anziché una concessione annuale; la violazione della l. n. 241/1990, dell’art. 826 c.c., della l. n. 392/1978 e dell’art. 56-bis d.l. n. 69/2013, nonché travisamento dei presupposti, errore di fatto e di diritto, contraddittorietà e carenza motivazionale, con riferimento alla quantificazione del canone; infine, la violazione degli artt. 822 e 823 c.c., dell’art. 49 cod. nav., degli artt. 8 e 9 d.P.R. n. 328/1952, dell’art. 1 CEDU e della l. n. 241/1990, nonché irragionevolezza e difetto di motivazione, quanto alla clausola che prevedeva, alla scadenza della concessione, l’estinzione di ogni diritto del concessionario sui manufatti esistenti. Il Comune ha eccepito anche l’improcedibilità per mancata impugnazione della successiva concessione e la carenza di interesse, richiamando precedenti sentenze del TAR.

La decisione

Il TAR ha ritenuto di poter prescindere dalla questione dell’ammissibilità del ricorso collettivo, decidendo sulla base della questione più liquida. Ha superato l’eccezione di improcedibilità derivante dalla mancata impugnazione dell’ultima concessione, affermando che l’adozione seriale di atti ripetitivi e temporalmente limitati non impone ogni volta una nuova impugnazione e che le singole convenzioni conservano autonoma lesività. Nel merito, ha respinto le censure sulla qualificazione dei beni, rilevando che la questione era già stata esaminata dal TAR e che non erano stati impugnati gli atti urbanistici presupposti — PSC, RUE e accordo territoriale — dai quali derivava la destinazione pubblica delle aree. Ha comunque ritenuto sussistenti sia l’elemento soggettivo, costituito dagli atti comunali diretti al godimento collettivo dell’area, sia l’elemento oggettivo, consistente nella destinazione dei beni a un pubblico servizio mediante strutture aperte alla collettività. Ne consegue l’infondatezza della pretesa di utilizzare una locazione, poiché questa presupporrebbe la natura disponibile dei beni. La censura relativa alla quantificazione dei canoni è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la relativa controversia al giudice ordinario. La censura sulla perdita dei manufatti è stata respinta: il TAR ha richiamato la sentenza della CGUE dell’11 luglio 2024, causa C-598/22, ritenendo compatibile con il diritto dell’Unione l’art. 49, comma 1, cod. nav., secondo cui, cessata la concessione, le opere non amovibili costruite sul demanio restano acquisite senza compenso o rimborso, salvo diversa previsione dell’atto concessorio o l’ordine di demolizione. Le ricorrenti non hanno dimostrato che i titoli originari contenessero una deroga. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile limitatamente alla contestazione della quantificazione dei canoni e respinto per il resto, con condanna alle spese di giudizio, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 826 cod. civ.

  La qualificazione di un bene come appartenente al patrimonio indisponibile richiede una destinazione pubblica, verificata attraverso gli elementi soggettivo e oggettivo; tale qualificazione esclude il ricorso alla locazione quale titolo ordinario di godimento del bene disponibile.

• art. 56-bis d.l. n. 69/2013, convertito dalla l. n. 98/2013

  È stato richiamato dalle ricorrenti in relazione alla qualificazione e al regime di utilizzazione dei beni; il TAR ha ritenuto comunque consolidata la natura indisponibile delle aree.

• artt. 2 e 3 l. n. 241/1990

  Richiamati con riguardo agli obblighi di motivazione e alla legittimità dell’azione amministrativa; le relative censure sono state ritenute infondate o assorbite dalla qualificazione dei beni.

• artt. 822 e 823 cod. civ.

  Richiamati per il regime di tutela e di inalienabilità dei beni pubblici, coerente con l’acquisizione delle opere non amovibili prevista dall’art. 49 cod. nav.

• art. 49 cod. nav.

  Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato.

  La disposizione è stata ritenuta conforme al diritto dell’Unione e applicabile in assenza della prova di una diversa clausola contenuta nel titolo concessorio.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale base processuale per la trattazione da remoto della camera di consiglio.

• art. 1 CEDU

  Richiamato dalle ricorrenti in relazione alla tutela patrimoniale sui manufatti, ma ritenuto non ostativo all’applicazione dell’art. 49 cod. nav.

Massime di principio

• La destinazione pubblica di un bene comunale può risultare da una pluralità di atti di pianificazione e programmazione e, ove sia accompagnata dalla concreta apertura del bene alla fruizione collettiva, integra gli elementi soggettivo e oggettivo necessari alla sua appartenenza al patrimonio indisponibile.
• La mancata impugnazione degli atti urbanistici e amministrativi presupposti dai quali deriva la destinazione pubblica del bene impedisce di contestare utilmente, in via derivata, la successiva concessione d’uso fondata su tale qualificazione; la riedizione della medesima questione può inoltre essere preclusa dal giudicato e dal divieto di ne bis in idem.
• La reiterata adozione di atti amministrativi aventi contenuto sostanzialmente identico ed efficacia temporalmente limitata non impone al ricorrente di proporre una nuova impugnazione per ciascun atto successivo, ferma restando l’autonoma lesività delle singole convenzioni o concessioni.
• Le controversie relative alla quantificazione dei canoni connessi al rapporto concessorio, quando attengono a diritti soggettivi di natura patrimoniale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• L’art. 49, comma 1, cod. nav. è compatibile con il diritto dell’Unione e consente, alla cessazione della concessione demaniale, l’acquisizione gratuita delle opere non amovibili, salvo che l’atto concessorio disponga diversamente; chi invoca la deroga deve allegarla e provarla producendo il titolo concessorio.

Come è indicizzato