Cassazione Civile, Ordinanza n. 22022/2022 del 12/07/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui un Comune ha sanzionato una società per avere effettuato scavi di materiale inerte e travertino senza titolo autorizzativo e senza denuncia di esercizio, in un'area del territorio comunale, all'esito di sopralluoghi della polizia municipale e dell'ispettorato minerario. La società ha opposto l'atto sostenendo, in sintesi, che: l'attività non sarebbe stata finalizzata alla commercializzazione del materiale estratto, sicché mancava il presupposto dell'illecito; gli interventi sarebbero stati funzionali alla messa in sicurezza della cava; l'ordinanza non avrebbe adeguatamente considerato le controdeduzioni difensive svolte in sede amministrativa; era inoltre erronea l'indicazione dell'autorità competente per l'opposizione, indicata nel TAR invece che nel giudice ordinario. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto tre motivi: 1) violazione della normativa regionale sulle cave e delle regole sul riparto dell'onere della prova, assumendo che spettasse all'amministrazione provare la destinazione commerciale del materiale estratto e che, in assenza di tale prova, la sanzione fosse illegittima; 2) violazione delle norme sul procedimento amministrativo e sulla motivazione dell'ordinanza, per non avere l'atto dato conto delle difese presentate; 3) violazione dell'art. 112 c.p.c. e delle norme sul contenuto del provvedimento amministrativo, per avere la Corte d'appello ritenuto irrilevante l'errore sull'indicazione dell'autorità giudiziaria competente.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo affermando che, ai fini dell'art. 28, comma 3, della legge regionale Lazio n. 17/2004, rileva l'avvenuta attività estrattiva senza autorizzazione o dopo sospensione/revoca/scadenza, non la prova della successiva commercializzazione del materiale come singola operazione; la finalizzazione commerciale attiene all'attività di coltivazione di cava in generale, ma non esclude la sanzionabilità di singoli interventi di scavo anche se svolti per messa in sicurezza o preparazione della cava, quando comportino asportazione di materiale. Per il secondo motivo ha escluso che la motivazione dell'ordinanza fosse mancante o meramente apparente, richiamando il principio secondo cui l'ordinanza-ingiunzione deve contenere una motivazione succinta ma sufficiente e il giudizio di opposizione ha ad oggetto il rapporto e non il solo atto; nel caso concreto l'amministrazione aveva indicato l'avvenuta asportazione di materiale e le deduzioni difensive erano state comunque esaminate dal giudice. Per il terzo motivo ha ribadito che l'erronea indicazione dell'autorità competente a proporre opposizione non determina di per sé invalidità dell'atto, potendo al più incidere sulla scusabilità dell'errore e sulla decadenza; poiché la società aveva comunque proposto tempestivamente opposizione davanti al giudice ordinario effettivamente competente, nessun pregiudizio era derivato da tale errore. La ricorrente è stata condannata alle spese di legittimità e al pagamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 28, comma 3, L.R. Lazio n. 17/2004

  "Chiunque intraprenda l'attività di coltivazione di cui agli articoli 12 e 17 senza autorizzazione o la prosegua dopo la sospensione dell'attività o dopo la revoca o la scadenza dell'autorizzazione è soggetto al pagamento di una somma non inferiore a 35.000 euro e non superiore a 350.000 euro, da determinarsi tenendo conto della quantità e del valore del materiale estratto, nonché della gravità del danno ambientale causato"

  La sanzione colpisce l'attività estrattiva svolta senza titolo o oltre i limiti temporali del titolo; la rilevanza della quantità e del valore del materiale estratto conferma che conta l'estrazione abusiva, non la sola immissione in commercio del materiale.

• art. 5, comma 1, lett. b), L.R. Lazio n. 17/2004

  La definizione di attività di coltivazione di cava e torbiera è richiamata per affermare che la finalizzazione alla commercializzazione riguarda lo sfruttamento della cava in senso generale, ma non impone che ogni singolo intervento di scavo debba essere immediatamente destinato alla vendita.

• art. 24, d.P.R. n. 128/1959

  Richiamato nel fatto come norma sulla denuncia di esercizio dell'attività estrattiva, la cui omissione ha contribuito alla contestazione sanzionatoria.

• art. 115 c.p.c.

  Invocato dalla ricorrente sul riparto della prova; la Corte ha ritenuto decisivo che fosse provata l'estrazione abusiva, sufficiente a integrare l'illecito.

• art. 2697 c.c.

  L'onere della prova dell'illecito è assolto quando risulti dimostrata l'estrazione di materiale senza autorizzazione; non occorre la prova della commercializzazione del materiale estratto.

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  Richiamato in relazione a un preteso vizio motivazionale; la Corte ha escluso l'anomalia motivazionale del provvedimento sanzionatorio.

• art. 2729 c.c.

  Invocato dalla ricorrente, ma non ritenuto decisivo nel caso concreto.

• art. 5, legge n. 2248/1865, all. E

  Richiamato per censurare l'ordinanza e l'operato della P.A.; la Corte ha escluso la violazione dedotta.

• art. 10, lett. b), L. n. 241/1990

  Invocato per lamentare la mancata considerazione delle controdeduzioni procedimentali; la Corte ha ritenuto sufficiente la motivazione dell'ordinanza e il successivo sindacato pieno nel giudizio di opposizione.

• art. 18, L. n. 689/1981

  Richiamato nel motivo sulla motivazione dell'ordinanza-ingiunzione; la Corte ha ribadito che è sufficiente una motivazione succinta non apparente.

• art. 112 c.p.c.

  La Corte ha escluso la denunciata omissione di pronuncia, avendo il giudice d'appello espressamente deciso sul motivo relativo all'erronea indicazione dell'autorità competente.

• art. 3, comma 4, L. n. 241/1990

  L'omessa o errata indicazione del termine e dell'autorità competente non comporta invalidità dell'atto, ma può solo incidere sulla scusabilità dell'errore e sulla decadenza.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Essendo il ricorso rigettato e proposto dopo il 30 gennaio 2013, sussistono i presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato.

• art. 1, comma 17, L. n. 228/2012

  Norma richiamata quale fonte dell'introduzione dell'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002.

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative per attività estrattive non autorizzate, la rilevanza dell'illecito va individuata nell'avvenuta estrazione di materiale senza titolo o oltre il titolo, non essendo necessario provare anche la successiva commercializzazione del materiale se la fattispecie normativa sanziona l'attività di coltivazione abusiva in sé.
• Quando la legge sanziona l'intrapresa o la prosecuzione dell'attività estrattiva senza autorizzazione, anche interventi eseguiti con finalità di messa in sicurezza o preparazione della cava possono rientrare nell'illecito se comportano asportazione di materiale, dovendosi guardare all'obiettivo complessivo dell'attività e non alla singola operazione isolata.
• Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, la motivazione del provvedimento amministrativo non deve essere analitica come una sentenza: è sufficiente una motivazione succinta e non meramente apparente, purché consenta di comprendere le ragioni di fatto della sanzione e dia conto dell'esame delle deduzioni difensive.
• L'erronea indicazione nell'ordinanza-ingiunzione dell'autorità competente a proporre opposizione non determina di per sé invalidità del provvedimento; può al più rilevare ai fini della scusabilità dell'errore e dell'eventuale impedimento della decadenza, ma non giova a chi abbia comunque tempestivamente adito il giudice corretto.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, il sindacato del giudice riguarda il rapporto sostanziale e non il solo atto, sicché le difese svolte in sede amministrativa possono e devono essere valutate dal giudice ordinario se riproposte nei motivi di opposizione.

Come è indicizzato