Sentenza n. 312/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la procedura comparativa indetta dal Comune per l'affidamento di una concessione demaniale marittima relativa a un pontile galleggiante e a punti di ormeggio. Ha sostenuto, anzitutto, che il progetto della controinteressata fosse inammissibile perché riguardante un approdo turistico, anziché un semplice punto di ormeggio, con conseguente applicabilità della diversa disciplina del d.P.R. n. 509/1997 e incompetenza del Comune. Ha inoltre dedotto il ritardo nella conclusione della procedura, la mancata partecipazione alla conferenza di servizi della seconda classificata, l'illegittimità della verifica di fattibilità limitata al solo progetto preferito, nonché difetto di istruttoria, motivazione e travisamento nelle valutazioni comparative, anche per l'assenza di punteggi numerici. Con i secondi motivi aggiunti ha censurato l'incompletezza e l'inidoneità tecnica del progetto concorrente, il parere dell'Ufficio Circondariale Marittimo e l'autorizzazione dell'Agenzia delle Dogane, nonché l'omessa sottoposizione del progetto, singolarmente e cumulativamente con altri interventi portuali, a VIA o a verifica di assoggettabilità a VIA. Ha dedotto, infine, una domanda risarcitoria per il mancato guadagno derivante dal mancato rinnovo della concessione. La controinteressata aveva proposto ricorso incidentale per ottenere l'esclusione della ricorrente e i relativi motivi aggiunti contro gli atti sopravvenuti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i primi e secondi motivi aggiunti, dichiarando improcedibile il ricorso incidentale e i relativi motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il rigetto dell'impugnazione principale rendeva inutile l'esame delle censure dirette all'esclusione della ricorrente. Sono state respinte le eccezioni di tardività e di difetto di interesse sollevate dalla controinteressata: la comunicazione dell'esito comparativo costituiva preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990 e non era immediatamente impugnabile; inoltre l'annullamento dell'assegnazione avrebbe potuto consentire alla ricorrente l'affidamento o, almeno, la riedizione della selezione. Nel merito, il progetto della controinteressata è stato qualificato come punto di ormeggio, non come approdo turistico. Il giudice ha valorizzato il tenore complessivo dell'offerta, la sostituzione del pontile esistente nella medesima area, l'amovibilità delle opere e la natura accessoria dei servizi proposti. L'uso atecnico della locuzione approdo turistico in alcuni allegati non è stato ritenuto decisivo. I servizi relativi a raccolta liquami e rifiuti, colonnine, accessibilità, defibrillatore e assistenza ai natanti sono stati considerati migliorie compatibili con un punto di ormeggio e non servizi complementari propri di un approdo turistico. La contestazione relativa all'ormeggio di imbarcazioni oltre dieci metri è stata dichiarata inammissibile per venire contra factum proprium, poiché la stessa ricorrente aveva previsto tale possibilità. Il TAR ha ritenuto legittima la struttura bifasica della procedura: una prima fase comparativa e una seconda fase di verifica della fattibilità del solo progetto preferito. La mancata partecipazione della seconda classificata alla conferenza di servizi non ha violato le garanzie partecipative, anche perché la procedura era selettiva e la ricorrente aveva già partecipato alla prima fase mediante preavviso di rigetto, accesso agli atti e memorie. Le censure sulle valutazioni della Commissione sono state ritenute in parte inammissibili perché rivolte al merito della discrezionalità tecnica e comunque infondate, non emergendo errori di fatto, abnormità o manifesta illogicità. La mancanza di punteggi numerici non è stata considerata illegittima, essendo stati predeterminati criteri sufficientemente articolati e specifici. È stata ritenuta irrilevante la mancata sottoscrizione della scheda valutativa, poiché il verbale cui era allegata risultava sottoscritto dai commissari. Le censure tecniche sul nuovo sistema di ancoraggio a viti elicoidali sono state respinte per carenza di prova e per la presenza di documentazione tecnica e certificazioni idonee; l'asserita invasività ambientale è stata giudicata apodittica. Quanto alla VIA, il Comune aveva svolto un'istruttoria riferita ai cinque progetti considerati complessivamente, escludendo la riconducibilità degli interventi alle categorie soggette a VIA o screening e valorizzando l'amovibilità delle opere, la prevalente preesistenza delle strutture e la limitata incidenza su cinque dei ventiquattro specchi acquei portuali. Il silenzio della Regione entro il termine della conferenza semplificata è stato qualificato come assenso tacito ai sensi dell'art. 14-bis l. n. 241/1990, non essendo state espresse né una determinazione negativa né un assenso condizionato. L'autorizzazione dell'Agenzia delle Dogane è stata confermata, anche perché non erano state formulate specifiche censure contro di essa. La domanda risarcitoria è stata respinta per l'infondatezza dell'azione di annullamento. Le spese sono state compensate nei confronti della controinteressata, dell'Agenzia delle Dogane e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; la ricorrente è stata condannata a rifondere al Comune euro 7.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 36 e 37 Codice della navigazione

  Gli artt. 36 e 37 sono stati ritenuti la base normativa della procedura comparativa per l'affidamento della concessione demaniale marittima, in applicazione dei principi di trasparenza, imparzialità, apertura del mercato e par condicio.

• art. 2 d.P.R. n. 509/1997

  Sono strutture dedicate alla nautica da diporto: ... l'«APPRODO TURISTICO» ...; i «PUNTI d'ORMEGGIO», ovvero le aree demaniali marittime e gli specchi acquei dotati di strutture che non importino impianti di difficile rimozione, destinati all'ormeggio, alaggio, varo e rimessaggio ... di piccole imbarcazioni e natanti da diporto.

  La distinzione tra approdo turistico e punto di ormeggio dipende dalla natura delle opere e dei servizi: sono compatibili con il punto di ormeggio opere amovibili e servizi accessori rivolti principalmente ai natanti ormeggiati, mentre rilevano come approdo turistico servizi complementari specialistici e rivolti alla generalità delle unità da diporto.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non costituisce atto immediatamente lesivo e non è autonomamente impugnabile; la lesività si attualizza con il provvedimento definitivo adottato dopo l'esame delle osservazioni.

• artt. 14 e seguenti l. n. 241/1990

  La conferenza di servizi utilizzata nella seconda fase della procedura poteva riguardare il solo progetto preferito, poiché era finalizzata alla verifica della sua fattibilità nell'ambito di una selezione già svolta.

• art. 14-bis, comma 3, l. n. 241/1990

  Nella conferenza semplificata il mancato tempestivo pronunciamento dell'amministrazione interpellata determina assenso tacito; il silenzio della Regione, non accompagnato da una determinazione negativa o da prescrizioni espresse, ha prodotto tale effetto.

• d.lgs. n. 152/2006, Allegato II, punto 18, e Allegato II-bis, punto h)

  L'assoggettamento a VIA o a verifica di assoggettabilità richiede la riconducibilità dell'intervento alle categorie normative e la sussistenza di possibili impatti ambientali significativi e negativi; nel caso concreto tali presupposti sono stati esclusi sulla base della valutazione complessiva dei progetti.

• artt. 1362 e seguenti Codice civile

  Le offerte nelle selezioni pubbliche devono essere interpretate considerando il loro tenore complessivo e l'effettiva volontà del proponente, non singole espressioni atecniche isolate.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta in conseguenza dell'infondatezza dell'azione impugnatoria.

Massime di principio

• La qualificazione di un intervento demaniale come punto di ormeggio o approdo turistico deve essere effettuata sulla base del contenuto complessivo del progetto, della natura delle opere e dei servizi concretamente previsti, non già sulla base dell'uso isolato di una determinata denominazione tecnica negli elaborati.
• La realizzazione o sostituzione di un pontile galleggiante amovibile, accompagnata da servizi accessori rivolti principalmente ai natanti ormeggiati, non trasforma di per sé un punto di ormeggio in un approdo turistico; assumono invece rilievo distintivo i servizi complementari specialistici e gli esercizi destinati alla generalità dei diportisti.
• È legittima una procedura comparativa per concessioni demaniali articolata in una prima fase di valutazione comparativa dei progetti e in una seconda fase di verifica della fattibilità del solo progetto preferito, quando tale struttura sia prevista dalla lex specialis e i candidati presentino direttamente progetti da verificare successivamente.
• Nell'ambito di una procedura selettiva, la conferenza di servizi finalizzata alla verifica di fattibilità del progetto prescelto non attribuisce automaticamente diritti partecipativi al concorrente non preferito, che abbia già esercitato le proprie facoltà partecipative nella fase comparativa.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni comparative della Commissione resta circoscritto ai casi di manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità, irrazionalità, travisamento o errore di fatto; l'assenza di punteggi numerici non determina illegittimità quando i criteri siano sufficientemente predeterminati e la motivazione comparativa sia comprensibile.
• Nella conferenza di servizi semplificata, il mancato pronunciamento dell'amministrazione interpellata entro il termine perentorio produce assenso tacito quando non risultino espresse una determinazione negativa o prescrizioni condizionate; il successivo dissenso tardivo non impedisce il perfezionamento del silenzio-assenso.

Come è indicizzato