Sentenza n. 1399/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che aveva annullato d'ufficio, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, la precedente delibera concernente il riconoscimento di un'indennità di funzione e di un ristoro per la sospensione delle attività ordinarie durante l'emergenza Covid-19. Ha dedotto, tra l'altro, il superamento del termine ragionevole, il difetto assoluto di motivazione e di ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato, l'insussistenza di vizi originari dell'atto annullato e il perseguimento di mere ragioni di opportunità, la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento, il difetto di istruttoria e la violazione delle garanzie partecipative. Ha inoltre contestato nel merito la ritenuta mancanza di copertura finanziaria e la limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, sostenendo che la disciplina statale avrebbe ricompreso anche l'attività extra-regionale. È stato chiesto anche il risarcimento dei danni da lesione dell'affidamento e, in subordine, l'indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori previsti direttamente dalla legge e attribuiti senza discrezionalità amministrativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi relativi alla legittimità dell'annullamento d'ufficio, alla copertura finanziaria, alla misura dei ristori, all'affidamento e ai vizi procedimentali. Il Collegio ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi, ritenendo invece applicabile il criterio generale fondato sulla natura della situazione soggettiva. I contributi e ristori in questione erano riconducibili a una previsione legislativa statale, integrata dalla disciplina regionale, con presupposti oggettivi e misura predeterminata; alla Regione spettava soltanto verificare la sussistenza dei requisiti e quantificare il beneficio secondo criteri non discrezionali. La posizione azionata aveva quindi consistenza di diritto soggettivo e la cognizione spettava al giudice ordinario. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione aveva esercitato il potere di annullamento d'ufficio, ma il TAR non ha esaminato la legittimità del suo esercizio per difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La ricorrente aveva invocato in subordine l'indennizzo da revoca; la relativa domanda non è stata esaminata nel merito.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome ... possono riconoscere alle strutture private accreditate ... fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato ...

  La disposizione riconosce alle strutture private accreditate, in presenza dei presupposti previsti, un contributo per i costi fissi sostenuti a seguito della sospensione delle attività ordinarie, entro una misura massima predeterminata; l'amministrazione non dispone di discrezionalità sull'an, quid e quomodo del beneficio.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  La disciplina sui contributi è estesa agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, in presenza di un budget 2020.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti...

  La disposizione costituisce il presupposto normativo del potere regionale di sospendere le attività sanitarie differibili durante l'emergenza.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi e alle pretese patrimoniali connesse.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria di giurisdizione, sono conservati gli effetti sostanziali e processuali della domanda mediante riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La Regione l'ha richiamato per sostenere la disciplina degli accordi e dei contratti con le strutture sanitarie, ma il TAR non ha fondato su tale disposizione la decisione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori riconosciuti direttamente dalla legge, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando all'amministrazione spetta soltanto verificare la sussistenza dei presupposti oggettivi e quantificare il beneficio secondo criteri predeterminati, senza discrezionalità sull'an, sul quid e sul quomodo dell'erogazione.
• La giurisdizione sulle controversie concernenti contributi pubblici si determina in base alla natura della situazione soggettiva azionata: vi è diritto soggettivo quando il beneficio è normativamente previsto e l'attività amministrativa è meramente ricognitiva; vi è interesse legittimo quando la controversia riguarda una fase anteriore di attribuzione discrezionale del beneficio oppure l'annullamento o la revoca per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse.
• La qualificazione formale dell'erogazione come indennizzo o ristoro non determina la giurisdizione: occorre verificare se la disciplina normativa attribuisca direttamente la provvidenza e se l'amministrazione conservi effettivi poteri discrezionali di apprezzamento.
• La dichiarazione di difetto di giurisdizione consente la riassunzione davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda nei limiti e secondo le modalità previste dall'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato