Cassazione Civile, Ordinanza n. 30143/2024 del 22/11/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’opposizione a un’ordinanza-ingiunzione di euro 40.000 per avere installato e consentito l’uso di quattro apparecchi da intrattenimento ex art. 110, comma 6, lett. a), TULPS in un esercizio di scommesse senza la licenza di pubblica sicurezza ex art. 88 TULPS, violazione qualificata dall’amministrazione come riconducibile all’art. 110, comma 9, lett. f-bis, TULPS. In primo grado l’opposizione era stata accolta per difetto di prova della responsabilità; in appello l’ente sanzionatore aveva ottenuto la riforma con rigetto dell’opposizione. Nel ricorso per cassazione il destinatario della sanzione deduceva: (1) violazione del diritto UE, degli artt. 2697 c.c., 6, comma 11, d.lgs. 150/2011 e delle norme processuali, sostenendo che la Corte d’appello avesse erroneamente negato la rilevanza delle discriminazioni subite dai CTD collegati a un operatore estero e avesse trascurato di applicare i principi elaborati dalla Corte di giustizia in tema di concessioni e licenza di polizia; chiedeva anche, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ex art. 267 TFUE. (2) Violazione della disciplina sanzionatoria sostanziale, perché la sanzione sarebbe dovuta essere pari a euro 1.500 per ciascun apparecchio, dunque euro 6.000 complessivi, e non euro 40.000; invocava anche la possibile applicazione retroattiva della norma più favorevole. (3) Violazione delle regole sulle spese, per avere la Corte d’appello posto a carico degli opponenti le spese processuali, nonostante nel giudizio promosso dall’autorità amministrativa non potessero essere liquidati diritti e onorari di avvocato quando la P.A. stia in giudizio personalmente o a mezzo di funzionario delegato.

La decisione

La Cassazione ha ritenuto infondati il primo e il secondo motivo: ha confermato che, in tema di esercizio di scommesse e apparecchi da intrattenimento, la disciplina nazionale che richiede la licenza ex art. 88 TULPS è compatibile con il diritto UE nei limiti già chiariti dalla giurisprudenza europea; ha ribadito che, per invocare la disapplicazione della normativa interna per asserita discriminazione del concessionario estero, occorre dimostrare in concreto l’illegittima esclusione dalla gara o altro comportamento discriminatorio dello Stato, prova che nel caso di specie non risultava fornita; ha anche escluso l’obbligo di applicare retroattivamente la sanzione più favorevole in materia amministrativa, osservando che la sanzione irrogata rientrava comunque nei limiti edittali vigenti. È stato invece accolto il terzo motivo sulle spese, perché nei giudizi di opposizione a sanzione amministrativa la P.A. che agisce personalmente o tramite funzionario delegato non può ottenere la liquidazione di diritti di procuratore e onorari di avvocato; pertanto la sentenza impugnata è stata cassata solo sul capo spese, decidendo nel merito e dichiarando che non era dovuto nulla per le spese del primo grado. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico del ricorrente per la prevalente soccombenza.

Norme richiamate

• art. 22 l. 24 novembre 1981, n. 689

  richiamato come base dell’opposizione all’ordinanza-ingiunzione

• art. 110 TULPS

  comma 6, lett. a); comma 9, lett. f-bis

  l’installazione e l’uso degli apparecchi in esercizio di scommesse richiede la licenza di polizia ex art. 88 TULPS; la sanzione amministrativa è quella prevista per l’uso di apparecchi privi delle prescritte autorizzazioni

• art. 88 TULPS

  la licenza di pubblica sicurezza è condizione necessaria per l’esercizio delle scommesse e per l’installazione/uso degli apparecchi nei locali interessati

• art. 86 TULPS

  rileva solo per i locali aperti al pubblico non già soggetti all’autorizzazione di polizia ex art. 88 TULPS

• art. 56 TFUE

  le libertà di prestazione dei servizi possono essere limitate solo da misure proporzionate, non discriminatorie e coerenti con motivi imperativi di interesse generale

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  invocato come parametro di tutela giurisdizionale effettiva nel ricorso

• art. 48 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  invocato nel ricorso tra le norme dell’Unione asseritamente violate

• art. 49 TFUE

  richiamato insieme all’art. 56 TFUE quale fondamento delle libertà di stabilimento e prestazione dei servizi

• art. 267 TFUE

  il rinvio pregiudiziale non è necessario quando la questione sia già risolta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia

• art. 2697 c.c.

  nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa l’onere della prova dei fatti costitutivi della pretesa grava sulla P.A.; chi invoca la disapplicazione per discriminazione deve provare i fatti specifici dedotti

• art. 6, comma 11, d.lgs. 150/2011

  richiamato nel motivo relativo al riparto dell’onere probatorio nel giudizio di opposizione

• artt. 421 e 437 c.p.c.

  richiamati dal ricorrente a sostegno della censura processuale sull’esame delle prove e delle allegazioni

• art. 1, comma 644, lett. h, l. 190/2014

  invocato per sostenere che la sanzione dovesse essere determinata in misura ridotta e parametrata per ciascun apparecchio

• art. 91 c.p.c.

  richiamato in tema di liquidazione delle spese di lite

• art. 6, comma 9, d.lgs. 150/2011

  richiamato insieme alle norme sulle spese nei giudizi di opposizione a sanzione amministrativa

• art. 11 disp. gen. c.c.

  invocato per il criterio di applicazione della legge nel tempo

• art. 152 bis disp. att. c.p.c.

  richiamato in tema di regime delle spese

• art. 384, comma 2, c.p.c.

  consente la decisione nel merito quando non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto

Massime di principio

• In materia di scommesse e apparecchi da intrattenimento, la disciplina che subordina l’attività alla licenza di pubblica sicurezza ex art. 88 TULPS è compatibile con il diritto dell’Unione quando risponde a esigenze di ordine pubblico e contrasto alla criminalità e rispetta i requisiti di proporzionalità, non discriminazione e coerenza sistematica.
• La disapplicazione della normativa interna per asserita discriminazione subita da un operatore estero richiede la prova concreta dell’illegittima esclusione dalle procedure di gara o di altro comportamento discriminatorio dello Stato; non basta un richiamo astratto alle pronunce della Corte di giustizia.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, la Pubblica Amministrazione deve provare i fatti costitutivi della propria pretesa, ma la parte opponente che invoca l’eccezione di discriminazione o l’irrilevanza della mancanza di autorizzazione deve allegare e dimostrare i fatti specifici posti a fondamento della propria difesa.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non è necessario quando la questione interpretativa sia già chiarita da una giurisprudenza europea consolidata e pertinente al caso concreto.
• In tema di sanzioni amministrative non opera, in via generale, un principio di retroattività della lex mitior; tale regola non può essere estesa oltre i casi in cui la sanzione presenti, per struttura e severità, una natura sostanzialmente punitiva secondo i criteri convenzionali.
• Nei giudizi di opposizione a sanzione amministrativa, quando l’autorità procede in giudizio personalmente o tramite funzionario delegato, non possono essere liquidati diritti di procuratore e onorari di avvocato, ma solo le spese effettivamente sostenute e documentate.

Come è indicizzato