Sentenza n. 1020/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di aree comprese nell'APR 14 del Comune di Fermo e già interessate da un piano attuativo e da opere di urbanizzazione, aveva presentato una proposta di variante volta ad accorpare i piani terra di due edifici in un'unica piastra commerciale, utilizzando volumetria commerciale residua e modificando l'area a parcheggio. Ha impugnato la nota comunale del 15 giugno 2020, con cui l'amministrazione aveva ritenuto necessario adottare la variante secondo la procedura ordinaria prevista dall'art. 26 l.r. Marche n. 34/1992, nonché la determina provinciale di verifica di assoggettabilità a VAS. Il primo motivo deduceva violazione dei termini di conclusione del procedimento, difetto di istruttoria, contraddittorietà e irragionevolezza, sostenendo che il termine di novanta giorni fosse scaduto prima dell'entrata in vigore delle nuove linee guida regionali sulla VAS. Il secondo motivo contestava la scelta della procedura ordinaria e lo spostamento della competenza dalla giunta al consiglio comunale, sostenendo che la variante fosse conforme al PRG e non modificasse congiuntamente la distribuzione dei carichi insediativi e la dotazione degli standard. Il terzo motivo lamentava la contraddittorietà tra la precedente delibera della giunta comunale, che aveva richiamato il procedimento semplificato, e la successiva nota comunale. Il quarto motivo contestava il riferimento comunale alla possibile concentrazione di medie strutture di vendita, deducendo carenza istruttoria e motivazionale. Il quinto motivo censurava la determina provinciale per avere rinviato a una futura verifica di coerenza con il d.m. 1444/1968, oltre i limiti della competenza ambientale, con lesione del legittimo affidamento. Sono state inoltre proposte una domanda di accertamento della fondatezza della pretesa con ordine di provvedere e una domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto tempestiva l'impugnazione della nota comunale del 15 giugno 2020, distinguendola dalla precedente comunicazione del 5 marzo 2020: la prima costituiva l'atto conclusivo della fase interlocutoria e una determinazione tecnico-amministrativa autonamente lesiva. Ha escluso la violazione del termine di novanta giorni, rilevando che tale termine decorre dalla presentazione dell'istanza completa degli elaborati previsti o, ove necessari, dall'acquisizione dei pareri e nulla osta preventivi. Nel caso concreto l'istruttoria era ancora incompleta e i pareri della Regione e della Provincia sono intervenuti rispettivamente nel luglio e nel settembre 2020; inoltre, alla data di entrata in vigore delle nuove regole regionali sulla VAS il procedimento non era concluso. Ha ritenuto legittima la scelta comunale di seguire la procedura ordinaria ex art. 26 l.r. 34/1992, poiché l'incremento della superficie commerciale e la necessità di rivalutare le dotazioni territoriali rendevano incerta la sussistenza dei presupposti per il procedimento semplificato. Tale scelta è stata qualificata come esercizio non irragionevole della discrezionalità tecnico-urbanistica comunale. Ha escluso che il precedente richiamo della giunta all'art. 15, comma 5, l.r. 34/1992 avesse valore vincolante e irrevocabile, trattandosi di una qualificazione riferita alla fase preliminare delle opere compensative. Ha respinto anche la censura relativa alla concentrazione di medie strutture di vendita, osservando che il Comune aveva svolto approfondimenti istruttori e che la vicinanza o aderenza delle strutture giustificava la valutazione del relativo profilo. Quanto alla determina provinciale, il TAR ha ritenuto che il rinvio alle verifiche di coerenza urbanistica costituisse una raccomandazione prudenziale, non l'imposizione di una nuova variante al PRG né un vincolo sulle determinazioni urbanistiche comunali. Sono state respinte anche la domanda di accertamento e di ordine di provvedere, non potendo il giudice imporre l'adozione di atti il cui contenuto resta discrezionale, e la domanda risarcitoria, per mancanza dell'antigiuridicità degli atti contestati. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 22 l. 136/1999

  L'approvazione da parte dei consigli comunali di piani attuativi di iniziativa privata, conformi alle norme ed agli strumenti urbanistici vigenti, deve intervenire entro il termine di novanta giorni a decorrere dalla data di presentazione dell'istanza corredata degli elaborati previsti. Qualora vi sia necessità di preventivi pareri o nulla osta, il termine di novanta giorni decorre dalla data in cui tali atti siano acquisiti.

  Il termine di novanta giorni si applica anche alle varianti ai piani attuativi, ma decorre dalla presentazione di un'istanza completa o dall'acquisizione dei pareri e nulla osta necessari, non dalla mera presentazione di una domanda incompleta.

• art. 32 c.p.a.

  Consente l'impugnazione congiunta di provvedimenti oggettivamente connessi, riferiti alla stessa vicenda procedimentale e riconducibili a un medesimo esercizio del potere.

• artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990

  I principi di efficienza, non aggravamento, conclusione del procedimento e motivazione non risultano violati quando il ritardo dipende dall'incompletezza dell'istanza e dalla necessità di acquisire pareri obbligatori e ulteriori elementi istruttori.

• art. 4 l.r. Marche n. 34/1992

  Gli strumenti urbanistici attuativi conformi al PRG sono adottati e approvati dalla giunta comunale; negli altri casi opera la procedura ordinaria di competenza consiliare prevista dall'art. 26.

• art. 15, comma 5, l.r. Marche n. 34/1992

  Le varianti al piano regolatore generale che non incidono sul suo dimensionamento globale e non comportano modificazioni alle destinazioni d'uso delle aree, alle norme tecniche di attuazione del piano, alla distribuzione dei carichi insediativi ed alla dotazione degli standards di cui al decreto ministeriale 1444/1968 da osservarsi in ciascuna zona di cui al comma 3, sono approvate in via definitiva dal consiglio comunale ai sensi dell'articolo 30 della presente legge.

  La procedura semplificata non opera quando vi sia obiettiva incertezza sulla conservazione della distribuzione dei carichi insediativi e delle dotazioni territoriali; l'amministrazione può optare per la procedura ordinaria sulla base di una motivazione tecnica congrua.

• art. 26 l.r. Marche n. 34/1992

  La procedura ordinaria può essere utilizzata quando non risultano con certezza integrati i presupposti per la variante semplificata.

• art. 5, comma 13, d.l. 70/2011, convertito dalla l. 106/2011

  Attribuisce alla giunta comunale l'approvazione dei piani attuativi conformi allo strumento urbanistico generale vigente.

• art. 12 d.lgs. 152/2006

  La verifica di assoggettabilità a VAS può essere accompagnata da indicazioni prudenziali e richieste di approfondimento, purché non si traducano nell'imposizione di un autonomo procedimento urbanistico né nella sostituzione dell'autorità competente nelle scelte di pianificazione.

• art. 89 d.P.R. 380/2001

  Il parere dell'ufficio tecnico regionale costituisce uno degli elementi istruttori che possono impedire la decorrenza o la conclusione del termine per l'approvazione della variante.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza dell'illegittimità degli atti dai quali il danno sarebbe derivato.

• artt. 31 e 34 c.p.a.

  Non consentono di ordinare all'amministrazione l'adozione di uno specifico atto quando la decisione amministrativa resta espressione di valutazioni discrezionali non vincolate.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La disposizione è richiamata nel motivo di ricorso in relazione alla dedotta incompetenza, ma non costituisce la ratio decidendi autonoma della sentenza.

Massime di principio

• Il termine per la conclusione del procedimento di approvazione di un piano attuativo o di una sua variante decorre dalla presentazione di un'istanza completa degli elaborati prescritti oppure, quando siano necessari pareri o nulla osta preventivi, dalla loro acquisizione; la mera presentazione di una domanda incompleta non fa decorrere il termine utile.
• Quando una variante urbanistica comporti un incremento della superficie commerciale e renda necessaria la rivalutazione delle dotazioni territoriali, l'amministrazione può ritenere non sufficientemente dimostrata la sussistenza dei presupposti della procedura semplificata e optare per la procedura ordinaria, purché la scelta sia sostenuta da una motivazione tecnica congrua.
• La precedente qualificazione di una proposta urbanistica come riconducibile alla procedura semplificata non vincola irrevocabilmente l'amministrazione se è stata formulata in una fase preliminare e strumentale; l'amministrazione può riconsiderare il modulo procedimentale all'esito dell'istruttoria completa.
• Nella verifica di assoggettabilità a VAS, l'autorità competente può formulare indicazioni prudenziali e chiedere verifiche di coerenza urbanistica da svolgere nel prosieguo del procedimento, purché tali indicazioni non impongano una nuova variante né sostituiscano l'autorità urbanistica competente.
• La domanda di accertamento e di ordine a provvedere non può essere utilizzata per ottenere l'adozione di uno specifico atto quando il contenuto della determinazione amministrativa è rimesso a valutazioni discrezionali.

Come è indicizzato