Sentenza n. 2962/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato un’istanza per il rilascio della concessione demaniale marittima relativa all’intero approdo turistico di Lacco Ameno e aveva impugnato gli atti con cui il Comune aveva scelto di internalizzare la gestione dell’approdo e dei servizi connessi, costituendo un’azienda speciale, nonché gli atti successivi di autoassegnazione della concessione demaniale e di anticipata occupazione. Con i primi tre motivi ha dedotto la violazione della direttiva 2006/123/CE, del diritto dell’Unione, del codice della navigazione, del d.P.R. n. 509/1997, della legge n. 118/2022 e dei principi di concorrenza, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto svolgere una gara o una valutazione comparativa tra la propria istanza e quella privata, secondo il criterio del più proficuo sfruttamento del bene demaniale. Con il secondo motivo ha contestato anche la qualificazione del servizio come non contendibile e l’automatismo tra servizio pubblico locale a domanda individuale e gestione non concorrenziale. Con il quarto motivo ha denunciato il difetto di istruttoria e motivazione in relazione alla scelta di gestione, alla relazione prevista dall’art. 14 del d.lgs. n. 201/2022, alla durata della concessione, al Piano economico-finanziario e alla permanenza dei titoli demaniali. Con il quinto motivo ha censurato la costituzione dell’azienda speciale, ritenendo che essa fosse stata utilizzata per eludere i controlli previsti per le società in house. Con i motivi aggiunti ha contestato la concessione demaniale autoassegnata, l’autorizzazione all’anticipata occupazione, la mancata comparazione con la propria domanda, la violazione dell’autovincolo derivante dall’avviso pubblico, la durata quadriennale della concessione, l’asserita mancata attuazione della gestione comunale e lo sviamento derivante dall’attestazione dell’assenza di osservazioni o opposizioni.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che la gestione di un porto turistico integri un servizio pubblico locale di rilevanza economica e a domanda individuale, ma che, in virtù del principio di autoorganizzazione e del diritto dell’Unione, il Comune possa scegliere la gestione diretta o tramite azienda speciale senza obbligo di affidamento a terzi mediante gara. La gestione del bene demaniale marittimo e dei servizi portuali può quindi essere internalizzata anche in presenza di domande private. L’atto di autoaffidamento della concessione demaniale è stato qualificato come una formalità superflua, priva di autonoma incidenza sostanziale, sicché non ricorre un concorso tra l’istanza del Comune e quella privata e non trova applicazione la valutazione comparativa prevista dall’art. 37 cod. nav. Il Collegio ha inoltre ritenuto non applicabile la direttiva Bolkestein, sia perché essa non impone la liberalizzazione dei servizi di interesse economico generale, sia perché i servizi portuali sono esclusi dal relativo ambito applicativo. Non era pertanto necessaria una procedura selettiva né una motivazione specifica sul più proficuo sfruttamento del bene. Quanto alla scelta organizzativa, il Comune aveva comunque motivato l’internalizzazione richiamando gli esiti fallimentari della precedente gestione privata, le violazioni e inadempienze contrattuali, il sequestro delle aree e l’interesse alla riattivazione urgente dei servizi portuali; aveva inoltre approvato la relazione ex art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 201/2022 e il Piano economico-finanziario. Le censure relative alla scadenza dei precedenti titoli demaniali sono state ritenute in parte carenti di interesse e comunque infondate; quelle relative al contenuto del PEF sono state ricondotte al merito delle valutazioni tecnico-discrezionali, non sindacabile in assenza di manifesta illogicità. È stata ritenuta legittima anche la scelta dell’azienda speciale, indicata dall’art. 14, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 201/2022 quale forma di gestione dei servizi pubblici locali non a rete. Le doglianze concernenti le successive modalità concrete di gestione dell’approdo nel 2024 sono state dichiarate inammissibili perché formulate ex post rispetto agli atti impugnati. La censura sull’anticipata occupazione è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse, non essendo la ricorrente concessionaria uscente, e comunque infondata per la già rappresentata somma urgenza nella gestione dei servizi. Le spese sono state poste a carico della ricorrente e liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 14 d.lgs. 201/2022

  "Ai fini della scelta della modalità di gestione del servizio e della definizione del rapporto contrattuale, l’ente locale e gli altri enti competenti tengono conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare, inclusi i profili relativi alla qualità del servizio e agli investimenti infrastrutturali, della situazione delle finanze pubbliche, dei costi per l’ente locale e per gli utenti, dei risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento a esperienze paragonabili, nonché dei risultati della eventuale gestione precedente del medesimo servizio sotto il profilo degli effetti sulla finanza pubblica, della qualità del servizio offerto, dei costi per l’ente locale e per gli utenti e degli investimenti effettuati"

  La scelta della modalità di gestione dei servizi pubblici locali deve essere adottata dal Consiglio comunale e motivata mediante la relazione prevista dalla norma, sulla base delle caratteristiche del servizio, dei costi, della qualità, degli investimenti, delle alternative disponibili e degli esiti della gestione precedente. Nel caso esaminato tali adempimenti sono stati ritenuti assolti.

• art. 14, comma 1, lett. d), d.lgs. 201/2022

  L’azienda speciale costituisce una forma ammessa e indicata per la gestione dei servizi pubblici locali non a rete.

• art. 14, comma 3, d.lgs. 201/2022

  La relazione illustrativa deve accompagnare la scelta della forma di gestione e dare conto dell’istruttoria e delle valutazioni effettuate dall’ente locale.

• art. 114 d.lgs. 267/2000

  Consente la costituzione dell’azienda speciale quale ente strumentale dell’ente locale, dotato di personalità giuridica e autonomia imprenditoriale e gestionale.

• art. 42, comma 2, lett. e), d.lgs. 267/2000

  Attribuisce al Consiglio comunale la competenza in ordine all’organizzazione dei pubblici servizi e alla partecipazione dell’ente locale a società di capitali e alla concessione di pubblici servizi.

• art. 37 cod. nav.

  La valutazione comparativa delle domande concorrenti non è necessaria quando il Comune non intende affidare il bene a un privato, ma sceglie di gestirlo direttamente; l’autoaffidamento formale non costituisce una domanda concorrente sostanziale.

• art. 18 reg. cod. nav.

  La disciplina della pubblicità e della comparazione delle domande di concessione non si applica alla scelta dell’ente proprietario o gestore di riservare a sé la gestione diretta del bene demaniale.

• art. 2, par. 1, direttiva 2014/23/UE

  "Le autorità nazionali, regionali e locali possono liberamente organizzare l’esecuzione dei propri lavori o la prestazione dei propri servizi in conformità del diritto nazionale e dell’Unione"

  Il diritto dell’Unione consente agli enti pubblici di svolgere i propri compiti mediante risorse proprie, in cooperazione con altre amministrazioni o mediante operatori esterni.

• quinto considerando direttiva 2014/24/UE

  "Nessuna disposizione della presente direttiva obbliga gli Stati membri ad affidare a terzi o a esternalizzare la prestazione di servizi che desiderano prestare essi stessi o organizzare con strumenti diversi dagli appalti pubblici"

  La disciplina europea degli appalti non impone l’esternalizzazione dei servizi che l’amministrazione intenda gestire direttamente.

• considerando n. 8 direttiva 2006/123/CE

  La direttiva Bolkestein non obbliga gli Stati membri a liberalizzare i servizi di interesse economico generale.

• considerando n. 21 direttiva 2006/123/CE

  I servizi portuali, compresi quelli relativi alla portualità turistica, sono esclusi dall’ambito applicativo della direttiva 2006/123/CE.

• art. 16 d.lgs. 59/2010

  La disciplina nazionale sulla selezione tra candidati per le attività soggette a limitazione delle autorizzazioni non trova applicazione alla gestione diretta comunale dell’approdo turistico.

• art. 192, comma 2, d.lgs. 50/2016

  L’obbligo di motivare il mancato ricorso al mercato e i benefici per la collettività riguarda l’affidamento a società in house e non è estensibile all’internalizzazione pura e semplice del servizio.

• art. 38 cod. nav.

  L’autorizzazione all’anticipata occupazione è stata ritenuta non utilmente contestabile dalla ricorrente per carenza di interesse e comunque giustificata dalla somma urgenza della gestione dei servizi portuali.

• art. 4 legge 118/2022

  La disciplina della durata e dell’affidamento delle concessioni demaniali turistico-ricreative non si applica all’autoaffidamento comunale, qualificato come formalità priva di autonoma efficacia sostanziale.

• art. 105, comma 2, d.lgs. 112/1998

  È richiamato quale fondamento delle competenze gestorie comunali in materia di demanio marittimo.

• art. 42 d.lgs. 96/1999

  È richiamato, insieme all’art. 105 del d.lgs. n. 112/1998, quale fondamento delle competenze dell’ente locale nella gestione del bene demaniale marittimo e del servizio portuale.

Massime di principio

• Un ente locale può scegliere di gestire direttamente un porto turistico e i servizi portuali connessi, anche se si tratta di un servizio pubblico locale di rilevanza economica, in virtù del principio di autoorganizzazione e senza obbligo generale di affidamento a operatori privati mediante gara.
• Quando il Comune opta per l’internalizzazione del bene demaniale marittimo e del servizio portuale, l’eventuale concessione formalmente intestata allo stesso Comune costituisce una superfetazione formale: non dà luogo a una domanda concorrente rispetto alle istanze private e non impone la comparazione prevista dall’art. 37 cod. nav.
• La direttiva 2006/123/CE non impone la liberalizzazione dei servizi di interesse economico generale e non si applica ai servizi portuali; pertanto, la scelta comunale di gestione diretta di un approdo turistico non richiede, per ciò solo, la selezione tra candidati privati.
• L’obbligo di motivare il mancato ricorso al mercato previsto per l’affidamento a società in house non è estensibile all’internalizzazione pura e semplice del servizio mediante organizzazione propria dell’ente locale.
• La scelta comunale della gestione diretta o tramite azienda speciale resta sindacabile dal giudice amministrativo nei limiti del difetto di motivazione, della manifesta illogicità o dell’irragionevolezza; le valutazioni tecnico-economiche contenute nel piano economico-finanziario non sono sostituibili dal giudice in assenza di tali vizi.
• La relazione prevista dall’art. 14 del d.lgs. n. 201/2022 deve illustrare le ragioni della modalità di gestione prescelta, considerando caratteristiche tecniche ed economiche del servizio, qualità, investimenti, costi, finanze pubbliche, alternative disponibili e risultati della precedente gestione.

Come è indicizzato