Parere n. 1269/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto da AIPE - Associazione italiana polistirene espanso contro la Regione Marche, per l’annullamento: a) del bando pubblico di selezione per concessione di contributi per spese di investimento a favore di comuni che realizzino direttamente o partecipino in concorso con altri partners alla realizzazione di progetti integrati nel settore ittico per la sostituzione delle cassette in polistiroli con cassette riutilizzabili in plastica” adottato con decreto del Dirigente del Settore fonti energetiche, rifiuti, cave e miniere della Regione Marche n. 188 del 30 giugno 2022; b) di ogni eventuale atto e/o provvedimento preordinato, connesso e conseguenziale, ignoto alla ricorrente. - Ricorso per motivi aggiunti contro la Regione Marche ed il Comune di Fano, per l’annullamento: c) del decreto del Dirigente del Settore fonti energetiche, rifiuti, cave e miniere della Regione Marche n. 244 del 12 agosto 2022; d) del decreto del Dirigente del Settore fonti energetiche, rifiuti, cave e miniere della Regione Marche n. 269 del 20 settembre 2022 nella parte in cui si è decretato di “concedere (…) i contributi per la realizzazione di progetti integrati nel settore ittico per la sostituzione delle cassette in polistirolo con cassette riutilizzabili in plastica” nella misura complessiva di € 95.530,40, di cui € 45.530,40 per il Comune di Fano, nonchè del “documento istruttorio” allegato al medesimo decreto n. 269/2022; e) del decreto del Dirigente del Settore fonti energetiche, rifiuti, cave e miniere della Regione Marche n. 305 del 14 ottobre 2022 nella parte in cui si è decretato di: (i) “procedere nei termini del proprio decreto n.269/FRC del 20/09/2022 (…) all’imputazione degli oneri finanziari (…) nel bilancio 2022/2024 alle annualità 2022 e 2023 mediante l’assunzione degli impegni di spesa” pari all’importo di € 45.530,40 per il Comune di Fano; (ii) “procedere (…) disponendo la liquidazione del primo acconto, pari al 40% del contributo, a favore dei beneficiari indicati (…) per i seguenti importi: Comune di Fano € 18.212,16”; (iii) “autorizzare la competente P.O. Controllo Contabile della spesa all’emissione dei conseguenti mandati di pagamento”, nonché del “Documento istruttorio” allegato al medesimo decreto n.305/2022, f) di ogni eventuale atto e/o provvedimento preordinato, connesso e conseguenziale, ignoto alla ricorrente.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del bando regionale per contributi destinati alla sostituzione, nel settore ittico, delle cassette in polistirolo con cassette riutilizzabili in plastica e dei successivi atti di graduatoria, concessione, impegno e liquidazione dei contributi
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
L'associazione ricorrente ha impugnato il bando regionale e i successivi provvedimenti attuativi deducendo la violazione degli artt. 179 e 184-ter del d.lgs. 152/2006, della normativa regionale in materia di rifiuti e riduzione della dispersione dei rifiuti plastici in mare, nonché dell'art. 3 della l. 241/1990. Secondo la ricorrente, la Regione avrebbe illegittimamente privilegiato la sostituzione delle cassette in EPS con cassette in plastica senza considerare le possibilità di riutilizzo e riciclo dell'EPS, senza effettuare un adeguato confronto comparativo degli impatti ambientali dei due materiali e senza motivare adeguatamente la scelta. I motivi aggiunti hanno esteso le medesime censure, per illegittimità derivata, agli atti di approvazione della graduatoria, concessione dei contributi, assunzione degli impegni di spesa e liquidazione del primo acconto al Comune di Fano. Nel corso dell'istruttoria il Consiglio di Stato ha acquisito una relazione tecnico-scientifica del CNR sulla qualificazione dei materiali come rifiuti, sulle caratteristiche dei beni, sulle possibilità di riciclo e riutilizzo e sull'impatto ambientale, anche marino, delle cassette in EPS e in plastica.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondati sia il ricorso principale sia il ricorso per motivi aggiunti. La scelta regionale di finanziare, in via sperimentale, la sostituzione delle cassette in EPS con cassette riutilizzabili in plastica è stata giudicata non irragionevole e coerente con la gerarchia europea e nazionale dei rifiuti, che privilegia la prevenzione e la preparazione per il riutilizzo rispetto al riciclaggio. Il fatto che l'EPS possa essere riciclato non impedisce di qualificare le cassette dismesse come rifiuti né rende illegittima una politica pubblica volta a prevenire la produzione di nuovi rifiuti mediante l'impiego di beni durevoli riutilizzabili. L'istruttoria è stata ritenuta adeguata, essendo stata preceduta da un articolato confronto istituzionale e tecnico, dal quale era emersa la praticabilità della sostituzione limitatamente alla filiera del pesce bianco, mentre per il pesce azzurro l'EPS continuava a garantire una conservazione adeguata. La comparazione ambientale non conduce a una superiorità assoluta della plastica in ogni circostanza, ma il CNR ha evidenziato che un sistema plastico efficacemente organizzato e caratterizzato da numerosi cicli di riutilizzo può presentare un impatto complessivo inferiore; inoltre l'EPS presenta specifiche criticità connesse alla leggerezza, alla dispersione in mare e alla frammentazione. È stata altresì valorizzata la natura sperimentale e non regolatoria dell'intervento, desumibile dall'esiguità delle risorse stanziate e dal numero limitato di imbarcazioni coinvolte. Il parere conclusivo è quindi di rigetto del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti.
Osservazioni
Violazione della gerarchia dei rifiuti e omessa considerazione del riciclo dell'EPS
La censura è infondata. La disciplina europea e nazionale in materia di rifiuti privilegia, nell'ordine, prevenzione, preparazione per il riutilizzo e riciclaggio. Il bando persegue una finalità di prevenzione della produzione di nuovi rifiuti mediante la sostituzione di cassette in EPS, qualificabili come rifiuti dopo l'uso, con cassette in plastica riutilizzabili. La riciclabilità dell'EPS non impedisce che esso resti un rifiuto né impone all'amministrazione di privilegiare il riciclo rispetto alla prevenzione.
Difetto di istruttoria e di motivazione
La censura è infondata. L'iniziativa regionale è stata preceduta da un articolato confronto istituzionale e tecnico, con la partecipazione di organismi qualificati, tra cui CNR-IRBIM, e da approfondimenti sulle caratteristiche delle filiere ittiche. L'istruttoria ha evidenziato che la sostituzione è praticabile per il pesce bianco, ma non, allo stato, per il pesce azzurro.
Omessa comparazione dell'impatto ambientale di EPS e plastica
La censura è infondata. La relazione del CNR ha chiarito che la maggiore sostenibilità non è astrattamente univoca, dipendendo dal numero di riutilizzi, dall'efficienza della logistica, dalle distanze di trasporto e dai processi di lavaggio. Tuttavia, la plastica riutilizzabile può avere un impatto complessivo inferiore quando il circuito chiuso è efficiente, mentre l'EPS presenta peculiari criticità di dispersione, frammentazione e possibile danno agli organismi marini.
Illegittimità derivata degli atti attuativi
La censura è infondata poiché non sussiste l'illegittimità del bando presupposto. Sono pertanto legittimi, in assenza di ulteriori vizi dedotti, gli atti successivi di approvazione della graduatoria, concessione dei contributi, impegno della spesa e liquidazione del primo acconto.
Norme richiamate
art. 9 Cost.
La tutela dell'ambiente è costituzionalmente garantita.
La tutela ambientale impone che le valutazioni relative ad attività economiche siano sottoposte a confronto rigoroso e adeguato bilanciamento con gli interessi economici.
art. 41 Cost.
Il riferimento è ai commi secondo e terzo.
La libertà di iniziativa economica deve integrarsi con la tutela dell'ambiente; l'intervento pubblico può assumere una funzione proattiva di conformazione ecologica della politica industriale.
art. 4 direttiva 2008/98/CE
La gerarchia dei rifiuti stabilisce il seguente ordine di priorità: a) prevenzione; b) preparazione per il riutilizzo; c) riciclaggio; d) recupero di altro tipo; e) smaltimento.
La gerarchia costituisce un obiettivo che lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità e richiede l'adozione delle opzioni capaci di assicurare il miglior risultato ambientale complessivo.
La gestione dei rifiuti avviene nel rispetto della gerarchia: prevenzione, preparazione per il riutilizzo, riciclaggio; devono essere incoraggiate le opzioni che garantiscono il miglior risultato complessivo, tenendo conto degli impatti sanitari, sociali ed economici, della fattibilità tecnica e della praticabilità economica.
La disposizione consente di privilegiare una politica di prevenzione mediante l'impiego di beni durevoli riutilizzabili, considerando complessivamente gli impatti e la praticabilità dell'intervento.
Un rifiuto cessa di essere tale quando è stato sottoposto a un'operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e rispetta le condizioni previste dalla normativa.
La possibilità di sottoporre l'EPS a riciclo e di trasformarlo in materia prima seconda non esclude la sua qualificazione come rifiuto nella fase precedente al recupero.
art. 177, comma 2, d.lgs. 152/2006
La gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse.
La qualificazione giustifica l'esercizio dei poteri pubblici di pianificazione e indirizzo nel settore dei rifiuti.
Costituisce la base normativa del piano regionale di gestione dei rifiuti richiamato dal parere.
art. 117, comma 2, lettera s), Cost.
La tutela dell'ambiente e dell'ecosistema rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato.
La disciplina della gestione dei rifiuti appartiene alla materia della tutela dell'ambiente e spetta al legislatore statale definire anche l'organizzazione delle relative funzioni quando sia necessario un esercizio unitario.
art. 118 Cost.
Il criterio generale di attribuzione delle funzioni amministrative ai comuni può essere derogato dal legislatore statale in presenza di esigenze di esercizio unitario, secondo sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto adeguatamente istruito e motivato il bando, alla luce del confronto istituzionale e tecnico svolto dall'amministrazione.
l.r. Marche 12 ottobre 2009, n. 24
La legge regionale costituisce il quadro regionale di riferimento per le politiche di riduzione dei rifiuti plastici e per il confronto istituzionale sul tema.
artt. 1 e 2 l.r. Marche 6 agosto 2018, n. 33
La legge regionale persegue la riduzione della dispersione in mare e sulle spiagge dei rifiuti plastici e sostiene, tra l'altro, la raccolta portuale e la gestione differenziata dei rifiuti derivanti dalla pesca; non impedisce una sperimentazione di sostituzione delle cassette in EPS.
Regolamento UE 2025/40
Il regolamento conferisce impulso al riutilizzo degli imballaggi secondari e terziari in plastica, rafforzando la coerenza della scelta regionale.
sentenza CGUE 8 maggio 2019, causa C-305/18
La gerarchia dei rifiuti costituisce un obiettivo che lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità e non obbliga a optare per una specifica soluzione.
Gli Stati membri possono scegliere la soluzione di prevenzione o gestione ritenuta più idonea, purché orientata al miglior risultato ambientale complessivo.
Cons. Stato, sez. II, 7 marzo 2024, n. 2255
La tutela ambientale e l'economia circolare impongono una conformazione ecologica dell'attività economica e mirano alla transizione da un modello lineare a uno circolare.
Cons. Stato, sez. IV, 8 settembre 2022, n. 7839
La pianificazione regionale dei rifiuti, volta a garantire un equilibrato sviluppo territoriale, ha natura vincolante per il sistema, anche rispetto all'iniziativa privata.
Il riferimento è implicito nella natura dell'affare quale ricorso straordinario e nella richiesta del parere ministeriale al Consiglio di Stato.
Massime di principio
- La gerarchia dei rifiuti prevista dal diritto dell'Unione e dall'art. 179 del d.lgs. 152/2006 costituisce un criterio di priorità e un obiettivo di politica ambientale, ma non impone all'amministrazione una soluzione unica e predeterminata; essa consente di scegliere l'opzione che, considerando impatti sanitari, sociali ed economici, fattibilità tecnica e praticabilità economica, assicuri il miglior risultato ambientale complessivo.
- La possibilità di riciclare un materiale non esclude la sua qualificazione come rifiuto prima dell'operazione di recupero e non impedisce all'amministrazione di adottare misure di prevenzione dirette a evitare la produzione di nuovi rifiuti mediante la sostituzione di beni monouso con beni durevoli riutilizzabili.
- Una scelta amministrativa in materia ambientale è adeguatamente istruita quando risulta preceduta da un confronto tecnico e istituzionale effettivo, svolto con organismi qualificati, e tiene conto delle differenze funzionali tra materiali e filiere, anche ammettendo la sostituzione soltanto nei settori in cui essa sia tecnicamente praticabile.
- La comparazione della sostenibilità ambientale tra un bene riutilizzabile e un bene monouso riciclabile deve essere svolta in concreto, considerando il numero dei cicli di riutilizzo, l'efficienza della logistica, le distanze di trasporto, il lavaggio e il sistema di raccolta e riciclo; non è quindi corretto affermare in astratto la superiorità ambientale di un materiale.
- In materia ambientale, la scelta pubblica di finanziare una sperimentazione limitata e non conformativa del mercato gode di un margine di discrezionalità particolarmente ampio, purché sia coerente con la normativa di settore, sorretta da istruttoria adeguata e non manifestamente irragionevole.
Impugnazione del bando regionale per la sostituzione delle cassette in EPS
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un'associazione rappresentativa del settore del polistirene espanso contro la Regione Marche. L'impugnazione concerne il bando regionale diretto a finanziare progetti dei comuni per la sostituzione, nel settore ittico, delle cassette in polistirolo con cassette riutilizzabili in plastica, nonché gli atti successivi di approvazione della graduatoria, concessione dei contributi, assunzione degli impegni di spesa e liquidazione del primo acconto al Comune di Fano.
Censure dell'associazione
L'associazione ha dedotto la violazione degli artt. 179 e 184-ter del d.lgs. 152/2006, della l.r. Marche n. 24/2009, degli artt. 1 e 2 della l.r. Marche n. 33/2018 e dell'art. 3 della l. 241/1990. Le principali contestazioni riguardavano:
- la mancata considerazione delle possibilità di riciclo e riutilizzo dell'EPS;
- l'assenza di un confronto comparativo tra l'impatto ambientale delle cassette in EPS e quello delle cassette in plastica;
- il difetto di istruttoria e motivazione;
- il travisamento dei presupposti di fatto;
- l'illegittimità derivata degli atti attuativi del bando.
Secondo la ricorrente, la normativa ambientale regionale e nazionale avrebbe imposto di privilegiare la raccolta differenziata, il recupero e il riciclo dell'EPS, senza prevedere la sua sostituzione generalizzata con la plastica.
Istruttoria tecnica
Con parere interlocutorio la Sezione ha disposto l'acquisizione di una relazione integrativa corredata da una relazione tecnico-scientifica del CNR. L'istruttoria ha riguardato:
- la qualificazione dell'EPS e della plastica come rifiuti o prodotti;
- la distinzione tra bene a fecondità semplice e bene durevole a fecondità ripetuta;
- le possibilità di riutilizzo e riciclo;
- l'impatto ambientale dei due materiali, anche nell'ambiente marino;
- la dispersione delle cassette durante le operazioni di pesca.
Il CNR ha chiarito che l'EPS usato costituisce un rifiuto, pur potendo essere recuperato e trasformato in materia prima seconda mediante compattazione e granulazione. Le cassette in EPS sono state ricondotte al modello del bene a fecondità semplice, perché normalmente esauriscono la loro funzione in un unico ciclo. Le cassette in plastica sono invece beni durevoli a fecondità ripetuta, destinati a essere recuperati, lavati e sanificati per molteplici impieghi.
Confronto ambientale tra EPS e plastica
Il CNR ha escluso una risposta astratta e univoca sulla maggiore sostenibilità dei due materiali. La plastica riutilizzabile può avere un'impronta ambientale complessiva inferiore quando il sistema logistico è efficiente, le cassette sono utilizzate per numerosi cicli, le distanze di trasporto sono contenute e il lavaggio è organizzato correttamente. L'EPS, pur essendo riciclabile e leggero, può risultare preferibile in sistemi di riutilizzo inefficienti o caratterizzati da un numero insufficiente di cicli.
Sono state tuttavia evidenziate specifiche criticità dell'EPS, tra cui:
- la facilità di dispersione a causa della bassa densità;
- la frammentazione in particelle difficilmente recuperabili;
- la possibile ingestione da parte degli organismi marini;
- la difficoltà di igienizzazione e riutilizzo;
- la maggiore vulnerabilità alla dispersione durante trasporto, stoccaggio e operazioni in mare.
Quadro normativo e costituzionale
La Sezione ha ricondotto la controversia al più ampio rilievo costituzionale della tutela ambientale, valorizzando gli artt. 9 e 41 Cost. La tutela dell'ambiente non costituisce soltanto un limite negativo all'attività economica, ma può orientare positivamente l'intervento pubblico e la conformazione ecologica della politica industriale.
Il riferimento europeo principale è l'art. 4 della direttiva 2008/98/CE, che stabilisce la gerarchia dei rifiuti secondo l'ordine di prevenzione, preparazione per il riutilizzo, riciclaggio, recupero e smaltimento. Secondo la Corte di giustizia, la gerarchia costituisce un obiettivo che lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità, imponendo però di incoraggiare le opzioni capaci di garantire il miglior risultato ambientale complessivo.
L'art. 179 del d.lgs. 152/2006 riproduce tale gerarchia e richiede di considerare anche gli impatti sanitari, sociali ed economici, la fattibilità tecnica e la praticabilità economica. L'art. 184-ter disciplina invece la cessazione della qualifica di rifiuto dopo un'operazione di recupero, senza negare che il materiale mantenga la qualifica di rifiuto fino a quel momento.
Valutazioni sulla scelta regionale
La Regione Marche ha perseguito una finalità di prevenzione della produzione di rifiuti finanziando una sperimentazione diretta a sostituire le cassette in EPS con cassette riutilizzabili in plastica. La scelta è stata ritenuta coerente con la normativa europea, nazionale e regionale, con il principio dell'economia circolare e con il successivo Regolamento UE 2025/40, che promuove il riutilizzo degli imballaggi secondari e terziari in plastica.
La Sezione ha escluso che il bando imponesse una sostituzione generalizzata e permanente delle cassette in EPS. L'intervento aveva carattere sperimentale e riguardava risorse finanziarie limitate, circa 50.000 euro, e un numero circoscritto di imbarcazioni. Inoltre, la documentazione istruttoria mostrava che la sostituzione era stata considerata praticabile per il pesce bianco, ma non per il pesce azzurro, per il quale l'EPS continuava a garantire un'adeguata durata della conservazione.
Adeguatezza dell'istruttoria e della motivazione
La Sezione ha ritenuto non fondata la censura di difetto di istruttoria e motivazione. L'iniziativa era stata preceduta da un tavolo di confronto istituzionale e tecnico con la partecipazione di organismi qualificati, tra cui il CNR-IRBIM, e da riunioni dedicate alla ricostruzione delle esigenze operative, delle criticità e delle opportunità del settore.
Gli approfondimenti hanno consentito all'amministrazione di individuare una soluzione differenziata per le diverse filiere ittiche e di fondare la sperimentazione sulla specifica criticità ambientale della dispersione dell'EPS in mare. La scelta non è stata quindi considerata manifestamente irragionevole né carente sul piano motivazionale.
Esito
Il Consiglio di Stato ha espresso parere nel senso del rigetto sia del ricorso principale sia del ricorso per motivi aggiunti. La ricorrente non è risultata vittoriosa. La legittimità degli atti è stata affermata perché la scelta regionale è stata considerata coerente con la prevenzione della produzione dei rifiuti, adeguatamente istruita, proporzionata alla natura sperimentale dell'intervento e non manifestamente irragionevole.
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La sintesi è generata dall'AI di Trovanorma a partire dal testo pubblicato da Giustizia amministrativa, ha finalità informative e non sostituisce la lettura del documento né un parere professionale: fa fede il testo ufficiale.
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