Parere n. 1268/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione di una variante al PRG e perequazione urbanistica

Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da un proprietario contro la deliberazione della Giunta provinciale di Padova n. 306 del 23 dicembre 2010, con cui era stata approvata una variante al PRG del Comune di San Giorgio in Bosco. La controversia riguarda la classificazione urbanistica di alcune aree, la tecnica della perequazione urbanistica e l'interesse del proprietario a impugnare una destinazione che gli ha attribuito capacità edificatoria.

Premesse urbanistiche

Il ricorrente era proprietario di un'area di circa 2.400 mq situata in zona centrale, tra aree edificate. L'area era stata acquistata nel 1994 dopo il rilascio di una concessione edilizia per la costruzione di due edifici plurifamiliari, concessione successivamente annullata in autotutela dal Comune.

Nel tempo l'area era stata interessata da diverse previsioni urbanistiche: inizialmente era stata classificata come zona con "coni visuali significativi", con divieto assoluto di edificazione; successivamente era stata qualificata come zona agricola; infine, con la variante approvata dalla Provincia, era stata inserita nella zona C2/Pl2, area di perequazione integrata, e in parte destinata ad area residenziale.

Per i mappali 603 e 664 la variante ha previsto un indice edificatorio di 0,45 mc/mq nell'ambito della perequazione integrata. Per i mappali 670, 668 e 665 è stata prevista una destinazione residenziale con indice edificatorio di 1,00 mc/mq.

Motivi del ricorso

Il ricorrente ha contestato:

• l'applicazione della perequazione urbanistica, ritenendo che la legge regionale Veneto n. 11/2004 non fosse ancora operativa in assenza delle linee guida applicative;
• la violazione dell'art. 23 della legge regionale n. 61/1985, che avrebbe previsto una densità territoriale minima per le zone di espansione residenziale;
• il mancato rispetto dei parametri urbanistici della legge regionale n. 61/1985;
• la previsione di cessione di aree private per la realizzazione di standard e dotazioni territoriali, ritenuta fonte di disparità rispetto alle aree già edificate;
• la disparità di trattamento rispetto alle aree limitrofe, cui sarebbe stato attribuito un indice edificatorio pari a 1,7 mc/mq.

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha chiesto che il ricorso fosse dichiarato inammissibile per difetto di interesse o, in subordine, respinto.

Interesse concreto e attuale all'impugnazione

La Sezione ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse. L'interesse a ricorrere deve essere concreto e attuale e deve consistere in un'utilità pratica, diretta e immediata ottenibile mediante l'annullamento dell'atto.

Nel caso esaminato, la variante aveva migliorato la posizione urbanistica del ricorrente rispetto alla precedente destinazione agricola. Essa gli aveva riconosciuto una capacità edificatoria di 1.213,85 mc, a fronte della cessione di un'area a servizi destinata a verde di 662,10 mq. Pertanto, l'annullamento della variante non avrebbe prodotto un regime più favorevole, ma avrebbe comportato l'applicazione del regime delle aree bianche, con sostanziale eliminazione della capacità edificatoria acquisita.

La Sezione ha quindi ritenuto mancante l'utilità concreta derivante dall'accoglimento del ricorso.

Esclusione dell'interesse strumentale generalizzato

È stata esclusa anche la possibilità di riconoscere un interesse strumentale alla riedizione del potere di pianificazione urbanistica. Secondo il parere, ammettere che il proprietario possa impugnare la disciplina urbanistica solo per ottenere una nuova pianificazione, potenzialmente più favorevole, porterebbe a riconoscere a qualsiasi proprietario di aree comprese nel territorio comunale una legittimazione generalizzata all'impugnazione del PRG.

Una simile conclusione sarebbe incompatibile con la necessità che l'interesse sia concreto e attuale e con la natura generale dello strumento urbanistico. La Sezione ha richiamato, in proposito, il principio espresso dal Consiglio di Stato, sez. IV, 13 luglio 2010, n. 4545, nonché il principio generale ribadito dal Consiglio di Stato, sez. III, 20 febbraio 2025, n. 1419.

Perequazione urbanistica

Anche nel merito, le censure sono state ritenute infondate. La Sezione ha affermato che la tecnica perequativa non necessita di uno specifico fondamento normativo primario. Essa trova il proprio fondamento:

• nella potestà conformativa del territorio spettante all'amministrazione nell'esercizio della pianificazione urbanistica;
• nella possibilità di utilizzare modelli privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse.

La perequazione consente di distribuire in modo uniforme la capacità edificatoria tra i proprietari ricompresi in un determinato ambito e di correlare tale capacità alla disponibilità di aree destinate a servizi, verde, opere pubbliche e altre dotazioni territoriali.

La Sezione ha tuttavia individuato un limite costituzionale: la tecnica perequativa non può essere utilizzata per incidere direttamente e immediatamente sullo statuto della proprietà fino a realizzare una forma surrettizia di espropriazione, in violazione dell'art. 42 Cost.

Applicazione al caso concreto

Nel caso specifico, il Comune aveva individuato un perimetro unitario e aveva attribuito alle aree comprese nel medesimo ambito lo stesso indice di edificabilità. L'indice era stato poi distribuito tra i proprietari delle aree destinate a usi economicamente vantaggiosi e quelli i cui terreni erano destinati, dal piano attuativo, a ospitare aree per servizi.

Con riferimento al ricorrente, la variante aveva attribuito un indice di 0,45 mc/mq a terreni che in precedenza erano privi di capacità edificatoria perché classificati come agricoli. La cessione di una quota dell'area risultava correlata all'attribuzione della capacità edificatoria e alla possibilità di fruire dell'incremento edificatorio previsto dalla disciplina perequativa.

La Sezione ha richiamato la distinzione tra la dimensione "statica" della pianificazione, costituita dall'assegnazione delle destinazioni urbanistiche e degli indici edificatori, e la dimensione "dinamica", diretta a disciplinare la futura evoluzione dell'assetto territoriale mediante meccanismi perequativi finalizzati al reperimento di suoli e risorse per opere pubbliche, urbanizzazioni e infrastrutture.

Infondatezza delle ulteriori censure

La censura fondata sull'art. 23 della legge regionale Veneto n. 61/1985 è stata respinta perché tale disposizione non era più vigente al momento della pianificazione, essendo stata abrogata dall'art. 49, comma 1, lettera e), della legge regionale n. 11/2004.

La Sezione ha inoltre precisato che, una volta ammessa la tecnica perequativa, l'amministrazione può fissare l'indice di edificabilità nel rispetto degli standard urbanistici, anche mediante la cessione volontaria delle aree necessarie alla realizzazione delle dotazioni territoriali.

Infine, la censura sulla disparità rispetto alle aree confinanti è stata ritenuta priva di fondamento fattuale: la relazione dell'amministrazione, non contestata sul punto, aveva chiarito che tali aree avevano un indice edificatorio di 1,00 mc/mq e non di 1,7 mc/mq.

Conclusioni

Il Consiglio di Stato ha espresso parere nel senso che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse e, comunque, infondato nel merito. Il ricorrente non ha prevalso sull'amministrazione.