Cassazione Civile, Ordinanza n. 34636/2025 del 29/12/2025

Esito

La controversia

La società concessionaria di una tratta autostradale, cessata la concessione e insorti contrasti con il concedente sulla realizzazione e sul riconoscimento economico di specifici interventi di adeguamento delle protezioni laterali per ragioni di sicurezza, ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 c.p.c. nel giudizio pendente davanti al TAR Piemonte. La questione nasce dall’impugnazione, davanti al giudice amministrativo, del provvedimento con cui il Ministero non aveva approvato una perizia di variante tecnica e suppletiva relativa a tali lavori, con conseguente contestazione del mancato riconoscimento dei costi come investimento. La ricorrente ha sostenuto che, essendo il rapporto già in fase esecutiva e avendo ad oggetto obblighi contrattuali e relativi corrispettivi, la controversia dovesse appartenere al giudice ordinario; ha inoltre dedotto che l’attività del concedente si era limitata a un sindacato tecnico-giuridico e non a un potere autoritativo. Il Ministero non si è difeso nel regolamento. La Corte ha ritenuto ammissibile il regolamento anche se proposto dall’attrice nel giudizio amministrativo, ha escluso rilevanza al giudicato interno formatosi in altra causa civile perché relativo a petitum e causa petendi diversi, e ha affermato che la lite concerne la fase esecutiva della concessione, non quella di affidamento, sicché il provvedimento impugnato non esprime esercizio di potere autoritativo idoneo a fondare la giurisdizione esclusiva amministrativa.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il regolamento solo per affermare la giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia pendente davanti al TAR Piemonte. Ha precisato che il processo dovrà essere riassunto davanti al giudice ordinario nei termini di legge. La decisione si fonda sul principio per cui le controversie relative all’esecuzione di una concessione autostradale, quando attengono all’adempimento di obbligazioni convenzionali e al riconoscimento di corrispettivi o costi di investimento, restano devolute al giudice ordinario, salvo che la P.A. eserciti effettivi poteri autoritativi. Il regolamento ha quindi ottenuto l’effetto voluto dalla ricorrente, con esclusione della giurisdizione del giudice amministrativo nel caso concreto.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  regolamento preventivo di giurisdizione

  Il regolamento preventivo è ammissibile anche se proposto dall’attore che ha adito il giudice amministrativo, quando vi siano dubbi ragionevoli sui limiti esterni della giurisdizione e un interesse concreto e attuale alla definizione anticipata della questione.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  termine di sessanta giorni

  Richiamato solo per la definizione camerale del procedimento in Cassazione.

• art. 133, comma 1, lett. c) ed e), c.p.a.

  La Corte esclude che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva amministrativa, perché non riguarda la fase di affidamento ma la fase esecutiva del rapporto concessorio.

• art. 14 codice della strada

  La norma è richiamata come fonte dell’obbligo di adeguare gli standard di sicurezza dell’infrastruttura; ciò conferma la natura esecutiva e tecnica della controversia.

• art. 1375 c.c.

  È invocato dalla ricorrente come dovere di collaborazione e buona fede nell’esecuzione del contratto; la Corte non ne fa il fulcro della decisione, ma la controversia viene comunque ricondotta all’adempimento di obbligazioni convenzionali.

• art. 2, comma 82, d.l. n. 262/2006

  È menzionato quale base della Convenzione Unica di concessione.

• artt. 165 e 177 d.lgs. n. 50/2016

  Richiamati dalla ricorrente tra le norme asseritamente violate dal provvedimento impugnato.

• artt. 3 e 143 d.lgs. n. 163/2006

  Richiamati dalla ricorrente tra le disposizioni invocate a fondamento dell’illegittimità dell’atto amministrativo.

• art. 20.11 della Convenzione

  Indicato dalla ricorrente come termine entro cui il Ministero avrebbe dovuto analizzare i progetti; la mancata analisi è prospettata come inadempimento contrattuale.

Massime di principio

• Nelle concessioni di opere pubbliche, la giurisdizione del giudice ordinario sussiste per le controversie che attengono alla fase esecutiva del rapporto, all’adempimento o inadempimento delle obbligazioni convenzionali e alle conseguenze risarcitorie o economiche, quando il rapporto è ormai paritetico.
• La giurisdizione amministrativa esclusiva non discende dal solo fatto che sia impugnato un atto del concedente: occorre che la Pubblica Amministrazione eserciti un potere autoritativo idoneo a incidere unilateralmente sulla posizione del concessionario.
• Se la controversia riguarda la necessità, le modalità di realizzazione e la congruità dei costi di opere previste dalla convenzione per l’esecuzione del rapporto, il sindacato della P.A. è di natura tecnico-giuridica e non determina di per sé giurisdizione amministrativa.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall’attore, purché vi siano ragionevoli dubbi sulla giurisdizione e un interesse concreto alla sua definizione anticipata.
• Il giudicato sulla giurisdizione formatosi in altra causa tra le stesse parti non preclude il regolamento quando la nuova controversia ha petitum e causa petendi diversi, pur se inseriti nel medesimo rapporto di concessione.

Come è indicizzato