Sentenza n. 7489/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento della Regione Abruzzo che ha individuato le aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e ha determinato gli importi dovuti, nonché il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'accordo della Conferenza Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e la circolare ministeriale del 29 luglio 2019. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale e la contrarietà ai principi eurounitari della disciplina del payback, la natura retroattiva della fissazione dei tetti regionali, la lesione del legittimo affidamento e della libertà d'impresa, l'alterazione dell'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura, la violazione delle norme sulle tempistiche procedimentali, nonché vizi propri del provvedimento regionale, tra cui l'erronea quantificazione dell'importo e la mancata partecipazione al procedimento. Ha chiesto inoltre il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea e la rimessione alla Corte costituzionale. Ha infine chiesto il rinvio dell'udienza in ragione di una sopravvenuta ordinanza del Consiglio di Stato di rimessione alla Corte costituzionale, istanza respinta perché la questione riguardava disposizioni estranee alla controversia.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio dell'udienza, non ravvisando ragioni eccezionali ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a., poiché la questione costituzionale rimessa dal Consiglio di Stato riguardava l'istituzione e il finanziamento del fondo per il governo dei dispositivi medici e non la disciplina del payback oggetto del giudizio. Nel merito, ha respinto le censure rivolte ai decreti ministeriali e agli altri atti presupposti. Il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività, affidamento, libertà d'impresa e tutela della proprietà. Il sistema era conoscibile fin dal 2015: erano previste sia le percentuali di ripiano a carico delle imprese sia il criterio di proporzione al fatturato; il tetto regionale, fissato nel 2019 al 4,4%, coincideva con il tetto nazionale già noto. Il payback opera inoltre esternamente alle gare e ai contratti, incidendo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori senza modificare quantità, prezzi o esiti delle procedure di affidamento. Le censure eurounitarie sono state ritenute infondate per le medesime ragioni. Quanto agli atti regionali applicativi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Tali atti svolgono infatti una funzione meramente tecnica, contabile, ricognitiva e riepilogativa: verificano i dati di fatturato, individuano le imprese e applicano percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento. La medesima conclusione è stata estesa agli atti regionali di rideterminazione dell'importo in applicazione della riduzione al 48% prevista a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto del ripiano, le percentuali di concorso delle imprese e il procedimento per determinare l'importo dovuto; il comma 9-bis attribuisce alle regioni compiti applicativi e contabili, senza margini di discrezionalità.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la previsione del ripiano dello sforamento.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e la dichiarazione mediante decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando la procedura di individuazione delle aziende soggette al ripiano da parte delle regioni e delle province autonome.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo destinato al ripiano e previsto la riduzione della quota dovuta dalle aziende, con disciplina poi dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non estendeva il beneficio a tutte le imprese.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell'udienza è ammesso solo in presenza di ragioni eccezionali, non ravvisate nel caso concreto.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è stato valutato escludendo una fattispecie di giurisdizione esclusiva e applicando il criterio del petitum sostanziale.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stata ritenuta non necessaria alla luce dell'esito delle questioni dedotte e della disciplina applicabile.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri essenziali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto il payback ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  Non è stata ravvisata una lesione dei principi dedotti in relazione all'affidamento e alla disciplina del payback.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Sono state escluse violazioni del principio di irretroattività, della tutela dell'affidamento e della proprietà, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015.

Massime di principio

• Gli atti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, che si limitano a verificare i dati contabili, individuare le imprese soggette al ripiano e applicare percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, costituiscono attività vincolata, tecnica e meramente ricognitiva, priva di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative al corretto calcolo dell'importo di payback richiesto da una regione o da una provincia autonoma, quando riguardano l'obbligazione patrimoniale derivante direttamente dalla legge e dagli atti statali presupposti, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché l'impresa è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum debeatur.
• Il meccanismo del payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola il legittimo affidamento né il principio di irretroattività quando l'obbligo di ripiano, le percentuali di concorso e il criterio di commisurazione al fatturato erano conoscibili dalle imprese già dal 2015, anche se la concreta quantificazione è intervenuta successivamente.
• Il payback incide sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori e non modifica quantità, prezzi o contenuto dei contratti di fornitura; pertanto, non altera retroattivamente l'esito delle gare pubbliche né il contenuto delle relative obbligazioni contrattuali.
• La disciplina legislativa del payback rispetta la riserva di legge quando individua direttamente i soggetti obbligati, la prestazione imposta, le percentuali di concorso e i criteri essenziali di determinazione dell'importo, demandando agli atti amministrativi successive attività tecniche e applicative.

Come è indicizzato