Cassazione Civile, Ordinanza n. 25209/2026 del 10/09/2026

Esito

La controversia

La controversia riguarda un avviso di pagamento con cui un consorzio di bonifica territoriale aveva richiesto al contribuente il pagamento di euro 4.390,92 per un contributo relativo a opere irrigue dell’anno 2018. Il contribuente aveva impugnato l’atto deducendo, tra l’altro, l’illegittimità dell’avviso perché emesso da un soggetto che, secondo la sua prospettazione, era stato soppresso o comunque non era più dotato di potere impositivo a seguito della riforma regionale siciliana che aveva istituito il nuovo Consorzio di bonifica Sicilia orientale. I giudici tributari di merito avevano accolto l’impugnazione, ritenendo che l’accorpamento avesse determinato una successione in universum ius e l’abolizione dei consorzi preesistenti; avevano inoltre ritenuto invalido il mandato senza rappresentanza conferito dal nuovo consorzio al consorzio territoriale. Il consorzio ricorrente ha proposto ricorso per cassazione articolato in quattro motivi. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 19 d.lgs. n. 546/1992, sostenendo che l’avviso di pagamento non fosse tra gli atti tipicamente impugnabili e che il contribuente non potesse far valere vizi meramente formali. Con il secondo motivo ha denunciato la violazione degli artt. 21 d.lgs. n. 546/1992 e 2697 c.c., lamentando che i giudici di merito non avessero verificato la tempestività dell’impugnazione. Con il terzo motivo ha censurato l’erronea qualificazione del consorzio territoriale come soggetto inesistente o estinto, sostenendo che la legge regionale avesse previsto un accorpamento e una riorganizzazione graduali, con permanenza dei consorzi preesistenti durante il periodo transitorio. Con il quarto motivo ha contestato la qualificazione del rapporto tra il nuovo consorzio e il consorzio territoriale come mandato senza rappresentanza, prospettando una delega interorganica o comunque un diverso fondamento della legittimazione ad agire. Il contribuente ha resistito eccependo preliminarmente l’improcedibilità del ricorso per difetto di valida procura, poiché la procura analogica era stata notificata telematicamente senza attestazione di conformità nella relata.

La decisione

La Corte ha respinto l’eccezione di improcedibilità, rilevando che la conformità della procura alla copia cartacea non era stata contestata e che il deposito successivo dell’attestazione di conformità aveva comunque regolarizzato la situazione. L’assenza dell’attestazione nella relata è stata qualificata come mera irregolarità, non idonea a determinare l’improcedibilità in mancanza di disconoscimento della conformità. Il primo motivo è stato rigettato: anche un atto non compreso nell’elenco tassativo dell’art. 19 d.lgs. n. 546/1992 è impugnabile quando renda conoscibile una specifica pretesa tributaria, e il contribuente può dedurre sia vizi sostanziali sia vizi formali, incluso il difetto di motivazione o l’inesistenza del potere impositivo. Il secondo motivo è stato rigettato perché formulato in astratto: il consorzio non aveva dedotto che l’impugnazione fosse concretamente tardiva, né aveva indicato uno specifico vizio processuale. Il terzo motivo è stato accolto. La Corte ha ritenuto che la legge regionale siciliana non avesse disposto l’immediata estinzione dei consorzi preesistenti, ma avesse previsto un processo di accorpamento e riorganizzazione da attuarsi gradualmente. Durante il periodo transitorio, più volte prorogato, i consorzi originari conservavano la possibilità di operare; restavano inoltre vigenti i piani, i regolamenti, i ruoli e gli affidamenti già esistenti. Ne consegue che il consorzio territoriale era ancora esistente e legittimato ad adottare l’avviso di pagamento, anche se l’atto commissariale aveva impropriamente qualificato il rapporto come mandato senza rappresentanza. Il quarto motivo è stato dichiarato assorbito. La sentenza impugnata è stata cassata in relazione al motivo accolto e la causa è stata rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 19 d.lgs. n. 546/1992

  La Corte richiama la natura tassativa dell’elencazione degli atti impugnabili.

  La tassatività dell’elenco non impedisce l’impugnazione di atti atipici che manifestino al contribuente una specifica pretesa tributaria, consentendo la deduzione di vizi sia formali sia sostanziali.

• art. 21 d.lgs. n. 546/1992

  Il ricorso contro l’atto tributario deve essere proposto entro il termine previsto dalla legge.

  La censura relativa alla tempestività deve indicare un concreto superamento del termine; non è sufficiente lamentare in astratto l’omessa verifica da parte del giudice.

• art. 2697 c.c.

  La parte che fa valere un diritto deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento.

  La Corte lo richiama in relazione all’onere di dedurre e dimostrare il concreto vizio processuale relativo alla tardività dell’impugnazione.

• art. 13 legge regionale Sicilia n. 5/2014

  La norma ridefinisce gli ambiti territoriali dei consorzi di bonifica, istituisce i Consorzi Sicilia occidentale e Sicilia orientale e prevede l’accorpamento dei consorzi territoriali.

  La disposizione ha natura programmatica e organizzatoria e non determina l’immediata estinzione dei consorzi preesistenti; l’accorpamento si realizza secondo un processo graduale.

• art. 19 del Regolamento di organizzazione del Consorzio di bonifica Sicilia orientale

  Il nuovo consorzio succede senza soluzione di continuità nei rapporti giuridici dei consorzi preesistenti; piani, regolamenti, ruoli e affidamenti restano vigenti fino a diversa determinazione.

  La disciplina regolamentare assicura la continuità amministrativa e mantiene efficaci gli atti e gli strumenti dei consorzi accorpati durante il periodo transitorio.

• art. 1705 c.c.

  Mandato senza rappresentanza.

  L’erroneo richiamo a tale figura civilistica nell’organizzazione dell’attività dei consorzi non incide sulla validità degli atti adottati, quando la legittimazione derivi dalla perdurante esistenza dell’ente e dagli affidamenti vigenti.

• art. 196-novies disp. att. c.p.c.

  Potere di certificazione di conformità di copie di atti e provvedimenti.

  La mancanza dell’attestazione di conformità della procura analogica notificata telematicamente, in assenza di disconoscimento della conformità, integra una mera irregolarità e non comporta automaticamente l’improcedibilità.

• art. 369 c.p.c.

  Deposito della procura speciale quando conferita con atto separato.

  La procura deve essere depositata con il ricorso, ma la regolarizzazione o il deposito dell’attestazione di conformità può intervenire nei limiti temporali previsti per i documenti relativi all’ammissibilità.

• art. 372 c.p.c.

  Il deposito dei documenti relativi all’ammissibilità può avvenire fino a quindici giorni prima dell’udienza o dell’adunanza in camera di consiglio.

  La disposizione consente il deposito successivo dei documenti relativi all’ammissibilità del ricorso entro il termine previsto.

• artt. 24 e 111 Cost.

  Diritto di difesa e giusto processo.

  Impongono di interpretare le formalità processuali secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità, privilegiando, ove possibile, la decisione di merito.

• art. 53 Cost.

  È richiamato quale fondamento costituzionale della tutela del contribuente contro gli atti che manifestano una pretesa tributaria.

• art. 97 Cost.

  Buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.

  È richiamato quale parametro che concorre a giustificare la possibilità di sottoporre a controllo giurisdizionale gli atti con cui l’amministrazione manifesta una pretesa tributaria.

• art. 21-septies legge n. 241/1990

  Nullità del provvedimento amministrativo.

  La norma è stata richiamata nel quarto motivo, dichiarato assorbito; la Corte non ne ha esaminato nel merito l’applicazione.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  Violazione o falsa applicazione di norme di diritto.

  È la disposizione processuale posta a fondamento dei motivi di ricorso esaminati dalla Corte.

Massime di principio

• Un atto dell’ente impositore non compreso nell’elenco tipico degli atti impugnabili è comunque impugnabile quando porti a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria, con indicazione degli elementi fattuali e giuridici essenziali.
• L’impugnazione di un atto tributario atipico può riguardare non solo la fondatezza sostanziale della pretesa, ma anche vizi formali dell’atto, inclusi il difetto di motivazione e l’assenza o l’invalidità del potere impositivo.
• L’istituzione di nuovi enti pubblici mediante accorpamento e riorganizzazione territoriale non determina l’immediata estinzione degli enti preesistenti quando la legge non disponga espressamente la loro soppressione e preveda un processo attuativo graduale.
• Durante un periodo transitorio previsto dalla disciplina di riorganizzazione, gli enti preesistenti conservano la legittimazione a operare e ad adottare atti, compresi quelli impositivi, se la normativa o gli atti organizzativi mantengono vigenti piani, ruoli, regolamenti e affidamenti anteriori.
• L’erronea qualificazione civilistica del rapporto organizzativo tra enti pubblici come mandato senza rappresentanza non determina di per sé l’invalidità degli atti, quando il potere esercitato derivi dalla perdurante esistenza dell’ente e dalla disciplina transitoria che ne conserva le funzioni.
• La mancanza dell’attestazione di conformità nella relata di notificazione telematica di una procura analogica non comporta automaticamente l’improcedibilità del ricorso per cassazione se la controparte non contesta la conformità della copia all’originale; in tal caso si configura una mera irregolarità.
• La denuncia della violazione delle norme sulla tempestività dell’impugnazione non può limitarsi a prospettare in astratto l’omessa verifica del termine: il ricorrente deve dedurre uno specifico e concreto superamento del termine di legge.

Come è indicizzato