Sentenza n. 431/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente ha agito contro il silenzio serbato dalla Prefettura di Mantova su 33 istanze di nulla osta al lavoro subordinato in favore di cittadini del Bangladesh. Per le 24 istanze del 27 marzo 2023 erano stati inizialmente emessi i nulla osta, la cui efficacia è stata poi sospesa ex lege dall’art. 3 d.l. 145/2024, in attesa delle verifiche dell’Ispettorato nazionale del lavoro e della conferma espressa dello Sportello unico per l’immigrazione. La Prefettura, invece di confermare o revocare i nulla osta, aveva dichiarato la decadenza per decorso del termine semestrale, senza che i lavoratori fossero entrati in Italia, circostanza collegata al mancato rilascio dei visti da parte dell’Ambasciata italiana in Bangladesh. La società non ha impugnato i provvedimenti di decadenza, ma ha chiesto la riattivazione delle posizioni; la Prefettura ha comunicato di avere adempiuto alla richiesta e di dover acquisire i pareri prescritti, riservandosi di emettere un nuovo nulla osta oppure un provvedimento sfavorevole. Per le 9 istanze del 12 febbraio 2025, inizialmente non evase, la società ha dedotto il superamento del termine di venti giorni previsto dall’art. 24, comma 2, d.lgs. 286/1998 o, comunque, del termine ordinario di trenta giorni previsto dall’art. 2 l. 241/1990. Dopo una diffida a provvedere, la Prefettura ha sollecitato i pareri dell’Ispettorato del lavoro e della Questura. In giudizio l’Amministrazione ha rappresentato che avrebbe rilasciato i nulla osta relativi alle istanze del 2025, e la ricorrente ha dichiarato cessata la materia del contendere limitatamente a tali istanze.

La decisione

Il Tribunale ha dichiarato cessata la materia del contendere con riferimento alle 9 istanze del 12 febbraio 2025, poiché i relativi nulla osta erano stati rilasciati nelle more del giudizio. Ha invece accolto l’azione avverso il silenzio con riferimento alle 24 istanze del 27 marzo 2023. Ai sensi dell’art. 3 d.l. 145/2024, la Prefettura era tenuta a concludere i procedimenti relativi ai nulla osta già emessi e sospesi ex lege, adottando un provvedimento espresso di conferma o di revoca, previo svolgimento delle verifiche previste. La mancata impugnazione dei precedenti provvedimenti di decadenza non impediva l’accoglimento, poiché la stessa Prefettura aveva riaperto i procedimenti a seguito dell’istanza della società e aveva dichiarato che avrebbe adottato un nuovo nulla osta oppure un provvedimento sfavorevole. Le ragioni esposte dall’Amministrazione in giudizio, concernenti la carenza di quote e la presunta non lavorabilità delle istanze, non giustificavano l’inerzia: esse riguardavano il contenuto della decisione da adottare e non potevano essere valutate dal giudice prima dell’esercizio del potere, in applicazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. La Prefettura è stata quindi ordinata a determinarsi espressamente su ciascuna istanza entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, confermando o revocando i nulla osta ai sensi dell’art. 3 d.l. 145/2024. È stata prevista, in caso di ulteriore inerzia, la possibile nomina di un commissario ad acta. La Prefettura è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 3 d.l. 11 ottobre 2024, n. 145, convertito dalla l. 187/2024

  salvo che sia stato rilasciato il visto d’ingresso, l’efficacia dei nulla osta già emessi in favore di lavoratori cittadini del Bangladesh “è sospesa fino alla conferma espressa da parte dello sportello unico per l’immigrazione del positivo espletamento delle verifiche”

  La disposizione impone alla Prefettura, per i nulla osta già emessi e sospesi ex lege, di concludere il procedimento con un provvedimento espresso di conferma o revoca, previo espletamento delle verifiche previste.

• art. 24, comma 2, d.lgs. 286/1998

  È richiamato dalla ricorrente quale fonte del termine di venti giorni per provvedere sulle istanze di nulla osta.

• art. 22, comma 5, d.lgs. 286/1998

  È richiamato dall’Amministrazione quale base del termine semestrale di validità del nulla osta, la cui decorrenza aveva condotto ai provvedimenti di decadenza.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 394/1999

  È richiamato insieme all’art. 22, comma 5, d.lgs. 286/1998 quale fondamento del termine semestrale di validità del nulla osta.

• art. 2 l. 241/1990

  È indicato dalla ricorrente quale fonte, in via subordinata, del termine generale di trenta giorni per la conclusione del procedimento.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impedisce al giudice dell’azione avverso il silenzio di pronunciarsi sulla fondatezza sostanziale delle ragioni amministrative prima che l’Amministrazione abbia esercitato il potere; tali ragioni attengono al contenuto del provvedimento da adottare.

Massime di principio

• Quando una disposizione sopravvenuta sospende ex lege l’efficacia di nulla osta già rilasciati, subordinandola a verifiche e a una conferma espressa, l’amministrazione competente non può limitarsi a dichiarare la decadenza per decorso del termine di validità, ma deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso di conferma o revoca secondo la disciplina sopravvenuta.
• La mancata impugnazione di un precedente provvedimento amministrativo non impedisce l’azione avverso il silenzio quando l’amministrazione, a seguito di una successiva istanza, abbia riaperto il procedimento e assunto l’obbligo di adottare un nuovo provvedimento espresso.
• Nel giudizio avverso il silenzio, le ragioni amministrative relative alla carenza dei presupposti sostanziali o alla non accoglibilità dell’istanza non giustificano l’inerzia quando costituiscono valutazioni da compiere nell’atto conclusivo; il giudice non può anticipare tale valutazione prima dell’esercizio del potere.
• In presenza di un obbligo di provvedere, il giudice può ordinare all’amministrazione di adottare un provvedimento espresso entro un termine, lasciando impregiudicato il contenuto della decisione amministrativa e riservando, in caso di ulteriore inerzia, la nomina di un commissario ad acta.

Come è indicizzato