Cassazione Civile, Ordinanza n. 33173/2025 del 18/12/2025

Esito

La controversia

La controversia riguarda un'area di circa 1.700 mq adibita a parcheggio a Mondello. In origine il bene era stato concesso in locazione da un ente di beneficenza; dopo l'estinzione di quest'ultimo il Comune era subentrato nella titolarità del bene e aveva invitato il conduttore a versare i canoni all'ente. In seguito era stato stipulato un ulteriore contratto di concessione del medesimo terreno, sempre destinato a parcheggio, con canone annuo. Successivamente il Comune aveva notificato un avviso di accertamento TOSAP per occupazione permanente di suolo pubblico, chiedendo tributi, sanzioni e interessi. Il contribuente aveva impugnato l'atto, ma i giudici tributari di merito avevano respinto sia il ricorso sia l'appello. In Cassazione il ricorrente deduceva: 1) omesso contraddittorio endoprocedimentale; 2) insussistenza del presupposto oggettivo della TOSAP perché l'area non sarebbe stata demaniale o appartenente al patrimonio indisponibile, oltre a motivazione contraddittoria e omesso esame della destinazione concreta; 3) illegittimo cumulo tra TOSAP e canone concessorio/locativo; 4) illegittimità del cumulo tra sanzione per omessa denuncia e sanzione per omesso versamento; 5) omessa pronuncia su ulteriori censure relative a motivazione, colpevolezza, cumulo giuridico e violazioni continuate; 6) violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento, perché il pregresso rapporto e la concessione avrebbero ingenerato affidamento sulla non debenza del tributo.

La decisione

La Corte ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché, per i tributi locali non armonizzati, il contraddittorio endoprocedimentale è dovuto solo se previsto da specifica norma. Ha respinto il secondo motivo ritenendo che la CTR avesse correttamente applicato i principi sulla TOSAP, valorizzando l'occupazione effettiva del suolo e la presenza di un atto di concessione, e che in cassazione non fosse consentita una diversa valutazione del fatto. Ha respinto il terzo motivo ribadendo la compatibilità tra TOSAP e canone concessorio, poiché i due prelievi hanno natura e funzione diverse, salvo scelta regolamentare sostitutiva del Comune. Ha respinto il quarto motivo affermando che omessa denuncia e omesso versamento sono illeciti autonomi e cumulabili. Ha ritenuto infondato anche il quinto motivo, osservando che eventuali profili di omessa pronuncia erano comunque irrilevanti perché le censure sottese non erano meritevoli di accoglimento. Ha respinto il sesto motivo escludendo che il legittimo affidamento potesse elidere un obbligo tributario nato dalla sopravvenuta concessione in regime pubblicistico. Il ricorso è stato quindi rigettato con condanna alle spese e applicazione dell'ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 24 Cost.

  richiamato dal ricorrente a sostegno del contraddittorio preventivo, ma ritenuto non decisivo perché per i tributi locali non armonizzati il contraddittorio è dovuto solo se previsto dalla legge.

• art. 111 Cost.

  richiamato dal ricorrente per il contraddittorio preventivo; la Corte ne esclude la violazione nei termini dedotti.

• art. 10, legge n. 212 del 2000

  invocato a fondamento della tutela dell'affidamento e del contraddittorio; la Corte lo ritiene non idoneo a escludere la pretesa tributaria nel caso concreto.

• art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea

  richiamato a sostegno del contraddittorio endoprocedimentale; la Corte non ne ricava un obbligo generale per i tributi locali non armonizzati.

• art. 38 d.lgs. n. 507 del 1993

  individuato come norma che definisce il presupposto della TOSAP: occupazione di spazi e aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile con effettiva sottrazione all'uso pubblico.

• art. 39 d.lgs. n. 507 del 1993

  richiamato insieme all'art. 38 per il presupposto impositivo della TOSAP.

• art. 49, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 507 del 1993

  richiamato per l'esenzione soggettiva degli enti territoriali e per il principio secondo cui il concessionario che agisce come mero sostituto dell'ente può non essere soggetto passivo, salvo diversa volontà pattizia risultante dall'atto.

• art. 53, comma 1, d.lgs. n. 507 del 1993

  "Per l'omessa presentazione della denuncia si applica la sanzione amministrativa dal cento al duecento per cento della tassa dovuta, con un minimo di lire centomila."

  la Corte lo interpreta come base sanzionatoria autonoma per l'omessa denuncia dell'occupazione.

• art. 63 d.lgs. n. 446 del 1997

  richiamato per escludere che nel caso concreto operasse il divieto di cumulo tra tassa e canone; la Corte ribadisce che la sostituzione della TOSAP con il COSAP/canone patrimoniale dipende da una scelta regolamentare dell'ente.

• art. 13 d.lgs. n. 471 del 1997

  "Chi non esegue, in tutto o in parte, alle prescritte scadenze, i versamenti ... è soggetto a sanzione amministrativa pari al trenta per cento di ogni importo non versato ..."

  la Corte lo considera norma autonoma rispetto alla sanzione per omessa denuncia, applicabile all'omesso versamento del tributo.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato per dedurre omessa pronuncia sui motivi di appello; la censura è respinta perché le ulteriori doglianze erano comunque infondate o irrilevanti.

• art. 360, comma 1, nn. 3, 4 e 5, c.p.c.

  utilizzato come parametro dei motivi di ricorso per violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatti decisivi.

• art. 17, comma 1, d.lgs. n. 472 del 1997

  richiamato dal ricorrente nel quinto motivo, ma non ritenuto idoneo a incidere sull'esito.

• art. 12, commi 1 e 5, d.lgs. n. 472 del 1997

  richiamato dal ricorrente per cumulo giuridico e violazioni continuate; la Corte non accoglie la doglianza.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato per la statuizione sull'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Per i tributi locali non armonizzati, il contraddittorio endoprocedimentale non è regola generale: è necessario solo se previsto da una specifica disposizione di legge.
• In materia di TOSAP, il presupposto impositivo non è la mera titolarità formale del rapporto, ma l'effettiva occupazione di spazi demaniali o patrimoniali indisponibili con sottrazione all'uso pubblico.
• Quando un'area pubblica è concessa per l'uso o per la gestione di un parcheggio, occorre distinguere tra concessione dell'area e concessione del solo servizio: solo nel primo caso si realizza, di regola, il presupposto della tassa.
• La TOSAP e il canone concessorio sono prelievi ontologicamente diversi e possono coesistere; il divieto di cumulo sussiste solo se l'ente abbia sostituito espressamente la tassa con il relativo canone nei limiti consentiti dalla legge.
• Le sanzioni per omessa denuncia dell'occupazione e per omesso versamento del tributo tutelano interessi diversi e hanno presupposti autonomi, sicché sono cumulabili senza violare il ne bis in idem.
• Il legittimo affidamento non può paralizzare la pretesa tributaria quando il contribuente, per effetto di una successiva concessione pubblicistica, è comunque assoggettato alla disciplina fiscale applicabile al bene pubblico.

Come è indicizzato