Cassazione Civile, Ordinanza n. 33060/2025 del 18/12/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'impugnazione di un verbale di accertamento approvato dal Comitato nazionale ETS, relativo a un impianto di teleriscaldamento soggetto al d.lgs. n. 47/2020. Il verbale aveva accertato l'esercizio di attività senza autorizzazione a emettere gas serra e aveva determinato, oltre alla sanzione pecuniaria, anche il numero di quote di emissione da restituire. Le parti ricorrenti sostenevano che la quantificazione delle quote fosse irragionevole e che la relativa diffida alla restituzione non fosse un mero segmento del procedimento sanzionatorio, ma un provvedimento ripristinatorio autonomo, espressione di potere discrezionale. Da ciò facevano discendere la giurisdizione del giudice amministrativo, contestando la tesi della giurisdizione ordinaria e l'applicazione della legge n. 689/1981. I motivi di ricorso denunciavano, in sintesi, la violazione dell'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., dell'art. 7, comma 4, c.p.a., e delle disposizioni del d.lgs. n. 47/2020 e della l. n. 689/1981 sulla natura dell'atto e sul riparto di giurisdizione.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso. Ha cassato la sentenza del Consiglio di Stato e ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto che l'obbligo di restituzione delle quote di emissione, pur affiancandosi alla sanzione pecuniaria, abbia natura ripristinatoria/restitutoria e non consista in un mero adempimento esecutivo o in una sanzione pecuniaria. La determinazione del numero delle quote da restituire è stata quindi ricondotta a un atto adottato dal Comitato nell'esercizio di poteri pubblicistici e discrezionali, rientrante nella materia di cui all'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. La causa è stata rinviata al T.A.R. Lombardia per la riassunzione, con regolazione delle spese rimessa al giudice di rinvio.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, n. 1 c.p.c.

  È richiamato come base del motivo di ricorso per denunciare l'errore sulla giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La Corte lo applica per ricondurre la controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di misura ripristinatoria connessa alla disciplina della produzione di energia e del sistema ETS.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  È invocato dai ricorrenti per sostenere che la lite non rientri nella giurisdizione ordinaria.

• art. 42 d.lgs. n. 47/2020

  La Corte lo interpreta nel senso che l'obbligo di restituzione delle quote si affianca alla sanzione pecuniaria e rientra nel sistema sanzionatorio in senso lato, con funzione ripristinatoria/restitutoria; la quantificazione è rimessa al Comitato ETS.

• art. 15 d.lgs. n. 47/2020

  È la norma violata, poiché prescrive che l'esercizio delle attività ETS richiede autorizzazione ad emettere gas serra.

• artt. 12 e 22 l. n. 689/1981

  Sono richiamati nel ricorso per sostenere la non applicabilità della disciplina ordinaria sulle sanzioni pecuniarie alla diffida alla restituzione delle quote; la Corte precisa che la causa non riguarda l'applicazione della sola sanzione pecuniaria.

• art. 14 l. n. 689/1981

  È richiamato nel sistema normativo applicabile al procedimento sanzionatorio cui si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni della legge n. 689/1981.

• art. 18 l. n. 689/1981

  È richiamato come parte del procedimento sanzionatorio compatibile con il sistema del d.lgs. n. 47/2020.

• art. 22 l. n. 689/1981

  La Corte esclude che la controversia sulla restituzione delle quote ricada nella sua disciplina in quanto non concerne una mera sanzione pecuniaria, ma una misura ripristinatoria.

• art. 105 c.p.a.

  È richiamato per la translatio iudicii e la riassunzione della causa davanti al giudice munito di giurisdizione.

Massime di principio

• Nel sistema delle sanzioni ambientali ETS, l'obbligo di restituire le quote di emissione non va qualificato come mera sanzione pecuniaria, ma come misura ripristinatoria o restitutoria con funzione di reintegrazione dell'interesse pubblico leso.
• Quando l'atto impugnato riguarda la determinazione del numero di quote da restituire, esso si inserisce nel procedimento sanzionatorio pubblico ed è espressione di potere amministrativo discrezionale, non di mera attività vincolata o esecutiva.
• Le controversie aventi a oggetto misure ripristinatorie connesse al sistema ETS rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., non nella giurisdizione ordinaria propria dell'opposizione alle sanzioni pecuniarie.
• La disciplina della legge n. 689/1981 opera, nel procedimento sanzionatorio speciale, solo in quanto compatibile e per la parte relativa alle sanzioni pecuniarie; non estende automaticamente la giurisdizione ordinaria a provvedimenti aventi contenuto ripristinatorio.

Come è indicizzato