Cassazione Civile, Ordinanza n. 17395/2022 del 30/05/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da una delibera Consob che ha irrogato a un componente del consiglio di amministrazione di una banca una sanzione pecuniaria, oltre a sanzioni accessorie, per violazione dell'art. 94 t.u.f., ritenendo che la banca avesse realizzato una campagna sistematica di collocamento di azioni proprie, in contropartita diretta ai clienti e a condizioni uniformi, senza previa pubblicazione del prospetto informativo. Secondo l'autorità, l'operazione costituiva un'offerta al pubblico di prodotti finanziari, funzionale a sostenere il fondo acquisto azioni proprie e a eludere i vincoli prudenziali. L'interessato propose opposizione avanti la Corte d'appello, che la rigettò. In cassazione furono proposti quindici motivi, tra cui: difetto di giurisdizione del giudice ordinario e questioni di legittimità costituzionale sul riparto di giurisdizione; violazione del contraddittorio per il breve termine difensivo e per il mancato accesso a tutta la documentazione; decadenza del potere sanzionatorio per superamento dei termini di contestazione e di conclusione del procedimento; applicazione retroattiva della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72/2015; violazione del diritto di difesa e del principio di presunzione di innocenza; mancata audizione personale dell'opponente; erronea affermazione della colpa e della responsabilità dell'amministratore non esecutivo; erronea qualificazione dell'operazione come offerta al pubblico ex art. 94 t.u.f.; e, infine, illegittima liquidazione delle spese di lite alla Consob. La Corte di cassazione ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo infondati o inammissibili i motivi, confermando che le sanzioni Consob in questione non hanno natura sostanzialmente penale, che il giudice ordinario ha giurisdizione sulle opposizioni a sanzioni amministrative Consob, che il procedimento e i termini erano stati rispettati alla luce della complessità dell'accertamento, che non operava la lex mitior invocata dal ricorrente, che il contraddittorio e il diritto di difesa risultavano garantiti secondo il modello procedimentale previsto, e che correttamente era stata affermata la responsabilità dell'amministratore non esecutivo per non essersi attivato nonostante i segnali di allarme e per non avere impedito una campagna di vendita qualificabile come offerta al pubblico di prodotti finanziari senza prospetto.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso, confermando la sentenza della Corte d'appello di Venezia che aveva respinto l'opposizione alla sanzione Consob. Ha ritenuto manifestamente infondata la questione di giurisdizione e infondate le censure su contraddittorio, termini procedimentali, retroattività della disciplina più favorevole, presunzione di colpa, mancata audizione e qualificazione dell'illecito. Ha inoltre ritenuto inammissibili le doglianze che richiedevano una nuova valutazione dei fatti o che erano formulate in modo generico. È stata così confermata la sanzione pecuniaria e le sanzioni accessorie irrogate all'amministratore per la violazione dell'art. 94 t.u.f., nonché la condanna alle spese in favore della Consob.

Norme richiamate

• art. 94 t.u.f.

  La campagna di vendita delle azioni proprie, rivolta a una pluralità indeterminata di clienti e a condizioni uniformi, è stata qualificata come offerta al pubblico di prodotti finanziari; la mancata pubblicazione del prospetto integra l'illecito sanzionato.

• art. 1, comma 1, lett. t), t.u.f.

  Le azioni proprie oggetto di collocamento sono state ricondotte alla nozione di prodotti finanziari.

• art. 191 t.u.f.

  La disposizione è stata letta in connessione con l'art. 2392 c.c. nel senso che anche gli amministratori non esecutivi possono rispondere per omissione, quando conoscano o avrebbero dovuto conoscere i fatti pregiudizievoli e non si attivino.

• art. 195 t.u.f.

  Il procedimento di opposizione alle sanzioni Consob introduce un ordinario giudizio sulla pretesa sanzionatoria; il termine di contestazione decorre dal momento in cui l'accertamento è effettivamente o ragionevolmente completato, tenendo conto della complessità del caso.

• art. 194-bis t.u.f.

  La Corte ha escluso la sua applicabilità ratione temporis per effetto della disciplina transitoria del d.lgs. n. 72/2015.

• art. 6 d.lgs. n. 72/2015

  Le modifiche alla parte V del t.u.f. si applicano solo alle violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle disposizioni attuative; per i fatti anteriori continua ad applicarsi la disciplina previgente.

• art. 11 legge n. 689/1981

  Per la determinazione della sanzione continuava ad applicarsi la disciplina previgente, con i criteri propri delle sanzioni amministrative, non quelli invocati dal ricorrente.

• art. 3 legge n. 689/1981

  Pone una presunzione di colpa a carico dell'autore della violazione amministrativa; l'amministrazione deve provare il fatto, mentre incombe sul trasgressore dimostrare di avere agito senza colpa.

• art. 19, comma 3, legge n. 689/1981

  È norma speciale riferita al sequestro amministrativo e non al termine per concludere il procedimento sanzionatorio Consob.

• art. 91 c.p.c.

  Le spese sono state correttamente poste a carico del soccombente; la difesa della Consob era svolta da avvocati dipendenti iscritti all'albo speciale, quindi con diritto alla liquidazione secondo i parametri ordinari.

• art. 24 Cost.

  Le doglianze sul diritto di difesa sono state respinte perché il modello procedimentale e il successivo giudizio di opposizione garantiscono comunque una tutela effettiva.

• art. 111 Cost.

  Non è stata ravvisata violazione del giusto processo; la scelta del modello di opposizione alle sanzioni rientra nella discrezionalità del legislatore.

• art. 113 Cost.

  Non sussiste un diritto costituzionale a cumulare nel medesimo giudizio l'opposizione alla sanzione e una domanda risarcitoria.

• art. 103 Cost.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo richiede una previsione di legge espressa; non può essere introdotta con pronuncia additiva.

• art. 47 CDFUE

  La Corte non ha ravvisato un vulnus al diritto a un ricorso effettivo, dato che la controversia poteva essere pienamente sottoposta al giudice ordinario.

• art. 6 CEDU

  Il procedimento sanzionatorio amministrativo, per le sanzioni in esame, non è stato ritenuto sostanzialmente penale; la tutela convenzionale è stata considerata soddisfatta dal controllo giurisdizionale pieno sull'opposizione.

• art. 7 CEDU

  La Corte ha escluso che imponga in via generale la retroattività della legge più favorevole alle sanzioni amministrative non sostanzialmente penali.

• art. 15 legge n. 689/1981

  Richiamo ritenuto inconferente, perché la controversia riguardava prove documentali e non accertamenti su campioni.

• art. 2381 c.c.

  Gli amministratori, anche se privi di deleghe, devono agire in modo informato, vigilare sull'andamento della gestione e attivarsi di fronte a segnali di allarme.

• art. 2392 c.c.

  Concorre a fondare la responsabilità degli amministratori non esecutivi, i quali rispondono se, essendo a conoscenza dei fatti pregiudizievoli, non fanno quanto possono per impedirli o attenuarne le conseguenze.

• art. 2357 c.c.

  Richiamato come parte del quadro normativo sugli acquisti di azioni proprie e sui relativi limiti.

• art. 2357-ter c.c.

  Richiamato come parte del quadro normativo sugli acquisti e sulla gestione delle azioni proprie.

• Reg. UE n. 575/2013

  Richiamato quale fonte prudenziale rilevante per i vincoli patrimoniali e per la gestione delle azioni proprie.

• D.Lgs. n. 104/2010

  È richiamato nel contesto della sentenza costituzionale sul riparto di giurisdizione, ma la Corte di cassazione ha ritenuto che, per le sanzioni Consob, resti ferma la giurisdizione del giudice ordinario.

• D.Lgs. n. 150/2011

  Richiamo utilizzato dal ricorrente per sostenere profili di contraddittorio e di prova, ma ritenuto non decisivo dalla Corte.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa Consob, il giudice ordinario ha cognizione piena sul rapporto sanzionatorio e non sull'atto in sé; la domanda deve restare circoscritta alla legittimità/fondatezza della pretesa punitiva e non possono essere cumulate domande diverse, come quella risarcitoria, nel medesimo rito.
• Per le sanzioni amministrative in materia finanziaria, il termine per la contestazione decorre dal momento in cui l'accertamento è completato o avrebbe potuto esserlo con ragionevole diligenza; la valutazione della complessità del caso e della necessità di ulteriori indagini spetta al giudice di merito ed è sindacabile solo nei limiti del vizio motivazionale.
• La disciplina sopravvenuta più favorevole non si applica automaticamente alle sanzioni amministrative del t.u.f. anteriori alla sua entrata in vigore quando il legislatore abbia previsto un regime transitorio di ultrattività della normativa previgente; il principio penalistico della lex mitior non opera in via generale fuori della materia penale.
• Le sanzioni Consob diverse da quelle in materia di manipolazione del mercato non sono, di regola, qualificate come sostanzialmente penali; pertanto non si applicano automaticamente tutte le garanzie proprie del processo penale né si impone la retroattività in mitius in assenza di una specifica base normativa o di una qualifica convenzionale della sanzione.
• In materia di illeciti omissivi nel settore bancario e finanziario, l'art. 3 l. n. 689/1981 configura una presunzione di colpa: accertato l'elemento oggettivo e la riconducibilità della condotta al soggetto, spetta a quest'ultimo provare di aver agito senza colpa o che la condotta fosse inesigibile.
• Gli amministratori non esecutivi di banche e intermediari non possono limitarsi ad affidarsi alle informative interne o agli organi delegati: devono agire in modo informato, monitorare l'assetto organizzativo e intervenire in presenza di segnali di anomalia o di allarme.
• Una campagna sistematica, rivolta a una pluralità di clienti, con prezzo uniforme e modalità predeterminate, può integrare un'offerta al pubblico di prodotti finanziari anche se veicolata tramite contatti individuali e non attraverso mezzi di massa, quando sia riconducibile a un'iniziativa dell'emittente e non a singoli ordini spontanei della clientela.
• L'accesso alla prova e il diritto di difesa nel procedimento sanzionatorio devono essere valutati in concreto: la mancata ostensione di documenti è rilevante solo se il ricorrente indica specificamente quali atti, rilevanti per l'incolpazione, gli siano stati sottratti e quale pregiudizio difensivo ne sia derivato.

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