Sentenza n. 3050/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura ad evidenza pubblica per un accordo quadro, articolato in due lotti, relativo a lavori di ripristino della pavimentazione stradale nell’ambito del servizio idrico integrato. L’appellante, mandataria di un RTI, aveva ottenuto l’aggiudicazione del lotto relativo alla provincia di Grosseto, ma, dopo interlocuzioni con la stazione appaltante, aveva rifiutato la stipula del contratto e non si era presentata alle convocazioni per la consegna anticipata dei lavori. Aveva sostenuto che le lavorazioni concretamente prospettate dall’amministrazione fossero diverse, per tipologia e dimensioni, da quelle risultanti dalla documentazione di gara, e aveva chiesto la revoca dell’aggiudicazione per cause non imputabili all’RTI. La stazione appaltante aveva invece ritenuto ingiustificato il rifiuto, aveva revocato l’aggiudicazione e proceduto allo scorrimento della graduatoria. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello sono stati dedotti, tra l’altro, difetto di motivazione della revoca, erroneità della ricostruzione dei fatti e dell’interpretazione della lex specialis, violazione degli artt. 3 e 21-quinquies l. 241/1990, degli artt. 17 e 59 d.lgs. 36/2023, dell’art. 97 Cost., dell’art. 2697 c.c. e di varie disposizioni processuali, nonché illegittimità dello scorrimento della graduatoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello, ritenendolo infondato nel merito e quindi non esaminando l’eccezione preliminare di inammissibilità sollevata dalla stazione appaltante. Ha ritenuto sufficientemente motivata la revoca, poiché le ragioni emergevano dalla proposta di deliberazione approvata dal consiglio di amministrazione e dagli atti di interlocuzione precedenti, nei quali era stata evidenziata l’indisponibilità dell’aggiudicataria a stipulare il contratto e a procedere alla consegna anticipata dei lavori. La motivazione per relationem è stata reputata ammissibile, anche in considerazione dell’ampio contraddittorio procedimentale intercorso tra le parti. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che la documentazione di gara prevedesse espressamente sia il rifacimento di pavimentazioni in parti limitate o sull’intera sezione stradale, sia riparazioni localizzate di buche. Il capitolato indicava inoltre che gli interventi, non predeterminabili nel numero e nella localizzazione, sarebbero stati richiesti mediante singoli ordinativi e che le quantità e percentuali riportate nei prospetti avevano valore meramente indicativo, senza comportare alcun obbligo della stazione appaltante quanto a importi o numerosità delle lavorazioni. Di conseguenza, le aspettative economiche soggettive dell’aggiudicataria, fondate su una determinata composizione quantitativa delle lavorazioni e su un certo margine di utile, non potevano prevalere sulle clausole della lex specialis. Il rifiuto di stipulare e la mancata presentazione alle convocazioni per la consegna anticipata sono stati quindi qualificati come ingiustificati e idonei a legittimare la revoca per inadempimento dell’aggiudicataria. La censura relativa allo scorrimento della graduatoria è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse, poiché la legittima revoca rendeva la gara, per l’appellante, res inter alios acta; essa è stata inoltre ritenuta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo intervenuta la rinuncia dell’impresa subentrante all’aggiudicazione. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione può essere assolto anche mediante motivazione per relationem, quando le ragioni dell’atto risultino da atti richiamati e conoscibili dall’interessato; nel caso concreto, la motivazione della revoca risultava dalla proposta di deliberazione e dalla precedente interlocuzione procedimentale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca dell’aggiudicazione è stata scrutinata in relazione al rifiuto dell’aggiudicataria di stipulare il contratto e di procedere alla consegna anticipata dei lavori, ritenuto ingiustificato e riconducibile a un inadempimento dell’operatore economico.

• art. 50, comma 6, d.lgs. 36/2023

  La lex specialis poteva prevedere, per lavori urgenti, la richiesta di esecuzione anticipata del contratto nelle more dei controlli e delle verifiche di legge; la mancata presentazione alla consegna anticipata è stata valutata come rifiuto della stipula.

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  La disciplina dell’accordo quadro è stata considerata insieme alle clausole del capitolato che escludevano un obbligo della stazione appaltante di commissionare quantità o importi predeterminati di lavorazioni.

• art. 17 d.lgs. 36/2023

  La disposizione è stata richiamata tra i motivi d’appello, senza che il Collegio ne ricavasse una specifica autonoma statuizione.

• art. 1337 c.c.

  Il rifiuto ingiustificato dell’aggiudicatario di stipulare il contratto, nella fase precedente alla stipula, può integrare violazione degli obblighi di buona fede e responsabilità precontrattuale, oltre a costituire elemento rilevante per valutare l’affidabilità dell’operatore economico.

• art. 2697 c.c.

  La disposizione è stata richiamata tra le censure d’appello, ma la decisione non enuncia una regola autonoma sull’onere della prova.

• art. 97 Cost.

  La disposizione è stata richiamata tra i parametri di legittimità dedotti dall’appellante, senza una specifica autonoma applicazione nella motivazione.

• art. 112 c.p.c.

  La disposizione è stata richiamata per censure relative ai limiti della decisione, ma il Consiglio di Stato non ha accolto tali doglianze.

• art. 39 c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata tra i motivi d’appello, senza una specifica autonoma statuizione.

• art. 43 c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata in relazione alla qualificazione di una memoria processuale, ma la censura è stata respinta.

• art. 73 c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata in relazione alla memoria depositata nel giudizio di primo grado, qualificata dal TAR come mera difesa; il Consiglio di Stato non ha ravvisato un vizio decisivo.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia riguarda una procedura di affidamento, ma la sentenza non formula una specifica regola autonoma sul rito appalti.

• Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 9/2014

  È richiamata per il principio secondo cui, una volta divenuta definitiva la perdita dell’utilità derivante dall’aggiudicazione, le contestazioni relative al successivo scorrimento possono risultare prive di interesse, rendendo la gara res inter alios acta per l’operatore ormai estraneo.

Massime di principio

• La motivazione di un provvedimento di revoca dell’aggiudicazione può essere assolta per relationem mediante il richiamo a una proposta di deliberazione integralmente approvata dall’organo competente, purché le ragioni siano conoscibili dall’interessato e risultino coerenti con la precedente interlocuzione procedimentale.
• Quando la lex specialis di un accordo quadro prevede che le quantità, le percentuali e la numerosità degli interventi siano meramente indicative e possano variare nell’ambito dell’importo contrattuale, l’aggiudicatario non può pretendere il raggiungimento delle quantità prospettate né fondare il rifiuto di stipulare su una diversa redditività soggettivamente calcolata.
• Il rifiuto ingiustificato dell’aggiudicatario di stipulare il contratto e la mancata presentazione alla consegna anticipata dei lavori, quando quest’ultima sia prevista dalla lex specialis e ritualmente richiesta dalla stazione appaltante, possono integrare inadempimento idoneo a legittimare la revoca dell’aggiudicazione.
• Nella fase precedente alla stipula del contratto pubblico, l’operatore economico aggiudicatario è tenuto a comportarsi secondo buona fede; il recesso ingiustificato dalle trattative può rilevare anche ai fini della valutazione della sua integrità e affidabilità professionale.
• La legittimità della revoca dell’aggiudicazione priva l’operatore revocato dell’interesse a contestare il successivo scorrimento della graduatoria, poiché la gara diviene per lui res inter alios acta; la contestazione può inoltre divenire improcedibile se l’impresa subentrante rinuncia all’aggiudicazione.

Come è indicizzato