Sentenza n. 845/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato l’assenso tacito paesaggistico formatosi nell’ambito del procedimento autorizzatorio per una stazione radio base alta circa 34,50 metri, da realizzare in area sottoposta a vincolo paesaggistico e finanziata dal PNRR nell’ambito del Piano Italia 5G. Il ricorrente ha sostenuto: 1) che, in presenza di un vincolo paesaggistico e dell’impatto dell’impianto sul contesto tutelato, la Soprintendenza Speciale per il PNRR avrebbe dovuto adottare un provvedimento espresso e motivato, senza possibilità di formazione del silenzio assenso; 2) che la documentazione progettuale non avrebbe indicato adeguatamente l’altezza dell’impianto e non avrebbe consentito di valutarne l’impatto; 3) che la localizzazione sarebbe stata illegittima perché l’area non sarebbe priva di copertura mobile e non sarebbero state esaminate localizzazioni alternative; 4) che il regolamento comunale vietava l’installazione entro 150 metri da scuola, campo sportivo e palazzetto dello sport e che l’art. 4, comma 7-bis, d.l. n. 60/2024, consentendo deroghe ai regolamenti comunali per gli interventi del Piano Italia 5G, sarebbe stato costituzionalmente illegittimo; 5) che, nonostante la formazione dell’assenso tacito, la Soprintendenza avrebbe dovuto essere condannata a concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Le società controinteressate hanno inoltre eccepito, tra l’altro, l’omessa notifica alla Provincia competente in materia paesaggistica, la mancata impugnazione dell’assenso tacito provinciale e della determinazione conclusiva della conferenza di servizi, la tardività del ricorso e l’omessa notifica al Dipartimento per la Trasformazione Digitale. Il TAR ha ritenuto di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari, essendo il ricorso infondato nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha affermato che l’art. 44, commi 7, 9 e 10, d.lgs. n. 259/2003 disciplina in modo speciale il procedimento per l’installazione delle stazioni radio base: quando occorrono autorizzazioni paesaggistiche o altri assensi di amministrazioni diverse, deve essere convocata la conferenza di servizi, ma l’intero procedimento resta soggetto al termine perentorio di sessanta giorni, decorso il quale l’istanza si intende accolta in assenza di determinazione decisoria, parere radioprotezionistico negativo o dissenso congruamente motivato dell’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica o dei beni culturali. La presenza del vincolo paesaggistico non esclude quindi il silenzio assenso previsto dalla disciplina speciale sulle infrastrutture di comunicazione elettronica. La Soprintendenza Speciale per il PNRR non era tenuta a esprimere un parere motivato in forma espressa, anche perché l’art. 29 d.l. n. 77/2021 le attribuisce l’adozione del provvedimento finale, avvalendosi delle Soprintendenze ordinarie per l’istruttoria; l’art. 6, lett. b), l. n. 241/1990, invocato dal Comune, riguarda invece il rapporto interno tra responsabile del procedimento e organo competente dello stesso apparato e non il rapporto tra organi distinti. Il TAR ha inoltre escluso che le esigenze di celerità e semplificazione compromettessero i valori paesaggistici, rilevando il bilanciamento legislativo tra tutela del paesaggio, ambiente e salute, da un lato, e sviluppo tecnologico e infrastrutturale, dall’altro, nonché il carattere antropizzato del contesto. Il secondo motivo è stato respinto perché l’altezza dell’impianto, pari a 30 metri più 4 metri, risultava indicata sia nella relazione tecnica sia nella relazione paesaggistica. Il terzo motivo è stato respinto perché, per gli interventi del Piano Italia 5G nelle aree bianche, l’art. 4, comma 7-bis, d.l. n. 60/2024 consente la localizzazione anche in deroga ai regolamenti comunali sulla base della posizione dei pixel e delle esigenze di copertura previste dal bando. Il quarto motivo è stato respinto sia in ragione della disciplina speciale del Piano Italia 5G, sia perché il divieto regolamentare comunale entro un raggio di 150 metri dai siti sensibili eccede il potere attribuito ai Comuni dall’art. 8, comma 6, l. n. 36/2001, che consente misure riferite a siti sensibili individuati in modo specifico, ma non divieti generalizzati basati su una distanza prefissata. La questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 7-bis, d.l. n. 60/2024 è stata ritenuta priva di rilevanza, poiché la controversia poteva essere risolta anche indipendentemente da tale disposizione. È stata infine respinta la domanda di condanna alla conclusione espressa del procedimento: l’obbligo generale dell’art. 2, comma 1, l. n. 241/1990 deve coordinarsi con l’art. 20 della stessa legge e con il silenzio assenso speciale previsto dall’art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003. Il Comune è stato condannato alle spese in favore delle due società controinteressate, liquidate in € 2.000,00 ciascuna, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 44, commi 1, 7, 9 e 10, d.lgs. n. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo ... e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali.

  La disciplina speciale delle infrastrutture di comunicazione elettronica consente la formazione del silenzio assenso anche quando l’intervento richiede autorizzazioni paesaggistiche; il termine di sessanta giorni riguarda la conclusione dell’intero procedimento e ha carattere perentorio.

• art. 20, comma 1, l. n. 241/1990

  Nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda.

  L’inerzia dell’amministrazione, nei casi in cui opera il silenzio assenso, equivale a un provvedimento tacito di accoglimento e non impone l’adozione successiva di un provvedimento espresso.

• art. 2, comma 1, l. n. 241/1990

  Le pubbliche amministrazioni ... concludono il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

  L’obbligo generale di conclusione espressa del procedimento deve essere coordinato con le discipline speciali che prevedono la conclusione tacita mediante silenzio assenso.

• art. 29, commi 1 e 2, d.l. n. 77/2021, convertito dalla l. n. 108/2021

  La Soprintendenza PNRR esercita le funzioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici ... adottando il relativo provvedimento finale in sostituzione delle Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio, avvalendosi di queste ultime per l’attività istruttoria.

  La Soprintendenza Speciale per il PNRR e le Soprintendenze ordinarie sono organi distinti; queste ultime svolgono attività istruttoria, mentre la Soprintendenza Speciale adotta il provvedimento finale.

• art. 6, lett. b), l. n. 241/1990

  L’organo competente per l’adozione del provvedimento finale ... non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria ... se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale.

  La disposizione riguarda il rapporto interno tra responsabile del procedimento e organo competente nell’ambito del medesimo apparato e non si applica al rapporto tra Soprintendenze ordinaria e Speciale per il PNRR.

• art. 4, comma 7-bis, d.l. n. 60/2024, convertito dalla l. n. 95/2024

  Fino al 31 dicembre 2026 ... la localizzazione degli impianti nelle aree bianche oggetto dell’intervento è disposta, anche in deroga ai regolamenti comunali ... sulla base della posizione dei pixel sul territorio nazionale come indicati dal relativo bando di gara.

  Per gli interventi del Piano Italia 5G nelle aree bianche, la localizzazione è determinata dalla posizione dei pixel e dalle esigenze di copertura, anche in deroga ai regolamenti comunali.

• art. 8, comma 6, l. n. 36/2001

  I comuni possono adottare ... regolamenti per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico.

  Il potere regolamentare comunale non consente divieti generalizzati di installazione fondati su un raggio di distanza prefissato dai siti sensibili; le misure devono riferirsi a siti sensibili specificamente individuati e perseguire finalità urbanistiche e di minimizzazione dell’esposizione.

• art. 29, comma 2, d.l. n. 77/2021, convertito dalla l. n. 108/2021

  La Soprintendenza Speciale per il PNRR esercita le funzioni di tutela e adotta il provvedimento finale per gli interventi PNRR, avvalendosi delle Soprintendenze territoriali per l’istruttoria.

Massime di principio

• Nel procedimento speciale per l’installazione di stazioni radio base disciplinato dall’art. 44 d.lgs. n. 259/2003, la presenza di un vincolo paesaggistico non esclude la formazione del silenzio assenso: decorso il termine perentorio previsto dalla norma senza determinazione conclusiva, parere radioprotezionistico negativo o dissenso congruamente motivato dell’amministrazione preposta alla tutela, l’istanza si intende accolta.
• L’obbligo generale di provvedere con atto espresso previsto dall’art. 2 l. n. 241/1990 deve essere coordinato con il silenzio assenso previsto dall’art. 20 della stessa legge e dalle discipline speciali; una volta formato il provvedimento tacito, non è configurabile un obbligo di successiva adozione di un provvedimento espresso conclusivo sul medesimo procedimento.
• Quando la Soprintendenza Speciale per il PNRR esercita le funzioni di tutela e adotta il provvedimento finale, le Soprintendenze territoriali operano quali strutture ausiliarie per l’istruttoria; il rapporto tra tali organi non è riconducibile alla relazione interna tra responsabile del procedimento e organo competente disciplinata dall’art. 6, lett. b), l. n. 241/1990.
• Per gli interventi del Piano Italia 5G localizzati nelle aree bianche, la localizzazione degli impianti può essere determinata dalla posizione dei pixel indicata dal bando e può derogare ai regolamenti comunali adottati ai sensi dell’art. 8, comma 6, l. n. 36/2001.
• Il potere regolamentare comunale in materia di impianti di comunicazione elettronica non consente di imporre divieti generalizzati entro un raggio prefissato da scuole, impianti sportivi o altri siti sensibili; le misure devono riferirsi a siti sensibili individuati in modo specifico e rispettare i limiti funzionali del potere attribuito dalla legge.
• La questione di legittimità costituzionale è priva di rilevanza quando la controversia può essere definita sulla base di una distinta disposizione o comunque indipendentemente dalla norma censurata.

Come è indicizzato