Sentenza n. 1913/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Cinque produttori agricoli hanno appellato la sentenza del TAR Veneto, deducendo anzitutto l'erroneità della declaratoria di inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo proposto contro 97 cartelle di pagamento relative al recupero dei prelievi supplementari sul latte. Gli appellanti sostenevano l'identità delle posizioni sostanziali e processuali, l'unitarietà del procedimento amministrativo di recupero, l'identità dei motivi e l'assenza di conflitti di interesse, invocando gli artt. 39 c.p.a. e 103 c.p.c., i principi di effettività della tutela, economia processuale e conservazione degli atti processuali. Riproponevano inoltre le censure di merito contro le imputazioni dei prelievi, lamentando il contrasto della disciplina nazionale con il diritto UE, l'illegittimità delle compensazioni nazionali, la prescrizione e la decadenza della pretesa, l'errata quantificazione del debito, la mancata imputazione delle somme recuperate tramite premi PAC, la duplicazione del ruolo e delle procedure di recupero, la mancata notifica degli atti presupposti, la nullità o insufficiente motivazione delle cartelle e delle intimazioni, nonché l'illegittima applicazione di interessi e oneri di riscossione. Quanto alle intimazioni di pagamento ADER, gli appellanti contestavano anche la possibilità di far valere vizi dell'atto presupposto ormai non impugnabile e sostenevano che il contrasto con il diritto dell'Unione potesse determinare nullità o imporre la disapplicazione degli atti definitivi. Venivano infine dedotti vizi propri delle intimazioni, tra cui l'assenza della data di esecutività del residuo ruolo, il difetto di motivazione sugli interessi, la violazione dell'art. 25 d.P.R. 602/1973 e l'illegittima duplicazione del ruolo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i cinque appelli ai sensi dell'art. 96 c.p.a. e li ha rigettati, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta l'inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo contro le 97 cartelle, poiché ciascuna cartella riguardava un autonomo rapporto obbligatorio, un diverso produttore, importi differenti, annualità e vicende procedimentali non coincidenti. La mera identità del creditore, del modello degli atti o delle censure di principio non consente di concentrare in un unico ricorso rapporti distinti; le censure devono essere specificamente riferite alla posizione individuale e indicare l'incidenza concreta sul relativo debito. Di conseguenza è stata dichiarata inammissibile anche la riproposizione in appello dei motivi rivolti contro le cartelle, essendo il relativo ricorso introduttivo inammissibile. Quanto alle intimazioni ADER, il Collegio ha ribadito che esse sono atti prodromici all'esecuzione forzata e non nuovi atti impositivi: essendo le cartelle correttamente notificate e divenute non più contestabili, le intimazioni sono impugnabili soltanto per vizi propri. Non possono quindi essere dedotti, contro l'intimazione, i vizi dell'imputazione del prelievo, della cartella o degli atti presupposti, inclusi contrasto con il diritto UE, prescrizione maturata anteriormente, mancata notifica degli atti di accertamento, errata quantificazione originaria e decadenza riferita alla formazione del credito. Il contrasto di un atto amministrativo con il diritto UE determina ordinariamente annullabilità per violazione di legge, non nullità; la nullità ricorre soltanto quando sia incompatibile con il diritto UE la norma nazionale attributiva del potere, ipotesi non ravvisata nel caso concreto, nel quale erano contestati i criteri di esercizio del potere. Pertanto il vizio doveva essere fatto valere entro il termine decadenziale contro l'atto impositivo a monte. Il Collegio ha escluso il rinvio pregiudiziale alla CGUE, richiamando la certezza del diritto e la stabilità degli atti amministrativi definitivi. Ha ritenuto infondata la contestazione della mancata imputazione di somme recuperate sui premi PAC, poiché incombeva sui debitori provare il fatto estintivo e tale prova non era stata specificamente allegata né fornita. Ha escluso che l'iscrizione nel Registro nazionale dei debiti e il successivo affidamento del residuo ruolo ad ADER integrassero, di per sé, una duplicazione illegittima o una doppia riscossione. Ha ritenuto infondate le censure sui vizi propri delle intimazioni: gli atti indicavano cartella, data di notifica, annualità, capitale, interessi, oneri, dati della posizione debitoria e tassi applicati, risultando sufficientemente motivati e conformi al modello legale. Ha inoltre escluso la decadenza biennale ex art. 25 d.P.R. 602/1973, poiché il prelievo supplementare non è un tributo e il rinvio alla disciplina della riscossione mediante ruolo non introduce una decadenza sostanziale. Quanto alla prescrizione, ha affermato che il capitale è soggetto al termine decennale ex art. 2946 c.c. e gli interessi a quello quinquennale ex art. 2948, n. 4, c.c.; non si applica il termine quadriennale dell'art. 3 del regolamento CE n. 2988/1995. Nel periodo tra le cartelle del 2018 e le intimazioni del 2021 non era comunque maturato alcun termine prescrizionale. Le spese sono state poste a carico di ciascun appellante, liquidate in euro 4.000 per ciascun appello, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 96 c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la stessa sentenza.

• art. 39 c.p.a.

  Richiamato insieme all'art. 103 c.p.c. per la disciplina del ricorso collettivo e cumulativo; tali forme costituiscono eccezione alla regola dell'impugnazione individuale e richiedono identità delle situazioni sostanziali e processuali.

• art. 103 c.p.c.

  La proposizione congiunta di domande da parte di più soggetti è ammissibile solo quando ricorrano connessione e identità sufficienti, senza conflitto di interessi e con censure riferibili in modo concreto alle singole posizioni.

• art. 8-ter l. n. 33/2009

  L'iscrizione nel Registro nazionale dei debiti è equiparata all'iscrizione a ruolo, ma non implica di per sé una doppia riscossione.

• art. 8-quater l. n. 33/2009

  Disciplina, insieme all'art. 8-quinquies, le procedure di rateizzazione e recupero del prelievo supplementare latte.

• art. 8-quinquies l. n. 33/2009

  A decorrere dal 1° aprile 2019, la riscossione coattiva degli importi dovuti relativi al prelievo supplementare latte [...] è effettuata ai sensi degli articoli 17, comma 1, e 18, del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46.

  Le intimazioni riguardano pregresse debenze già accertate e costituiscono atti prodromici all'esecuzione, impugnabili per vizi propri; il rinvio alla riscossione mediante ruolo non trasforma il prelievo in obbligazione tributaria né introduce la decadenza sostanziale prevista dall'art. 25 d.P.R. 602/1973.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  Le ipotesi di nullità del provvedimento sono tassative; il contrasto con il diritto UE determina ordinariamente annullabilità, salvo incompatibilità della stessa norma attributiva del potere con il diritto europeo.

• art. 25 d.P.R. n. 602/1973

  I termini decadenziali della disposizione non si applicano al credito per prelievo supplementare latte, che non ha natura tributaria; il richiamo alla disciplina della riscossione non comporta una rinuncia dello Stato al recupero dopo il termine biennale.

• art. 30 d.P.R. n. 602/1973

  Costituisce la base normativa degli interessi di mora indicati nelle intimazioni; la loro quantificazione è vincolata e verificabile mediante i parametri normativi.

• art. 2946 c.c.

  Il credito relativo alla sorte capitale per prelievi latte è soggetto al termine ordinario decennale di prescrizione.

• art. 2948, n. 4, c.c.

  Gli interessi relativi al credito per prelievi latte si prescrivono in cinque anni.

• art. 3, comma 1, regolamento CE n. 2988/1995

  Il termine quadriennale riguarda le azioni giudiziarie relative alle irregolarità lesive degli interessi finanziari dell'Unione e non si applica ai crediti per prelievi supplementari latte, soggetti alla disciplina nazionale.

• art. 133, comma 1, lett. t), c.p.a.

  È richiamato quale base della giurisdizione esclusiva amministrativa nella materia dei prelievi latte, senza derogare alle preclusioni proprie della riscossione mediante ruolo.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo il ricorso collettivo è ammissibile solo quando ricorrano contemporaneamente identità delle situazioni sostanziali e processuali, identità dell'oggetto delle domande e degli atti impugnati, identità dei motivi riferibili nella medesima misura a tutti gli atti e assenza di conflitti di interesse, anche potenziali.
• Quando più soggetti impugnano atti relativi a distinti rapporti obbligatori, le censure devono essere differenziate e specificate in funzione di ciascuna posizione, indicando concretamente se e in quale misura l'accoglimento inciderebbe sul singolo debito; la deduzione di vizi astratti o di sistema rende il ricorso inammissibile.
• L'intimazione di pagamento successiva a una cartella ritualmente notificata e non tempestivamente impugnata non costituisce un nuovo atto impositivo: può essere contestata soltanto per vizi propri e non consente di rimettere in discussione il merito della pretesa, la prescrizione maturata anteriormente, la notifica degli atti presupposti o il contrasto dell'atto impositivo con il diritto UE.
• La violazione del diritto dell'Unione europea da parte di un provvedimento amministrativo determina ordinariamente annullabilità per violazione di legge e non nullità; la nullità può configurarsi quando sia incompatibile con il diritto UE la norma nazionale attributiva del potere, non quando siano contestati soltanto i criteri di esercizio del potere.
• Il prelievo supplementare latte non ha natura tributaria: il rinvio alla riscossione mediante ruolo non comporta l'applicazione dei termini decadenziali sostanziali dell'art. 25 d.P.R. 602/1973. Il capitale si prescrive in dieci anni e gli interessi in cinque anni, mentre non si applica il termine quadriennale dell'art. 3 del regolamento CE n. 2988/1995.
• Chi deduce che il credito amministrativo si sia estinto per compensazione o per pagamenti già effettuati deve allegare e provare specificamente il fatto estintivo e la sua incidenza sull'importo richiesto; la mera contestazione generica della quantificazione non è sufficiente.

Come è indicizzato