Cassazione Civile, Ordinanza n. 12164/2025 del 08/05/2025

Esito

La controversia

Un medico chirurgo dipendente di una ASL, in regime di esclusività e con opzione per l'attività libero-professionale intramuraria (ALPI), aveva ottenuto in via monitoria il pagamento di compensi relativi a nove interventi chirurgici eseguiti nei mesi di dicembre 2018 e gennaio 2019. La ASL aveva proposto opposizione al decreto ingiuntivo, contestando il diritto al compenso perché gli interventi sarebbero stati svolti senza preventiva autorizzazione del Direttore Generale; aveva inoltre chiesto in riconvenzionale la restituzione dell'indennità di esclusività corrisposta per quei mesi. Il Tribunale aveva revocato il decreto e accolto anche la riconvenzionale. La Corte d'appello aveva confermato la non debenza del compenso, ma aveva escluso la restituzione dell'indennità di esclusività. Il ricorrente ha proposto quattro motivi: (1) violazione dell'art. 53 d.lgs. 165/2001, sostenendo che la disciplina applicabile non fosse quella del pubblico impiego generale ma quella speciale dell'ALPI, fondata sulla legge n. 412/1991, sul d.lgs. n. 502/1992, sulla normativa attuativa e sul regolamento aziendale, con conseguente non applicabilità del comma 7 dell'art. 53 e necessità di verificare solo la compatibilità con il regolamento ALPI; (2) violazione di norme processuali e del regolamento ALPI, perché il regolamento prevederebbe solo casi tassativi di divieto e di trattenuta-sanzione del compenso; (3) illegittimità della nota del Direttore Generale del 12.11.2018, che avrebbe aggiunto al regolamento un termine minimo di 15 giorni per la richiesta di autorizzazione; (4) omesso esame di un fatto decisivo, poiché per mesi si era seguito lo stesso iter amministrativo, con presentazione dei preventivi all'ufficio libera professione e successivo pagamento senza autorizzazione espressa, sicché la prassi sarebbe stata costante e non limitata ai soli interventi contestati.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo, ritenendo che la Corte d'appello avesse erroneamente applicato l'art. 53, comma 7, d.lgs. 165/2001 a un'attività libero-professionale intramuraria che la normativa speciale configura come diritto soggettivo del dirigente medico e che va regolata, piuttosto, dal sistema speciale dell'ALPI e dalla disciplina organizzativa aziendale conforme alla contrattazione collettiva. La sentenza impugnata è stata quindi cassata limitatamente a tale profilo, con rinvio alla Corte d'appello di Torino, in diversa composizione, per nuovo esame alla luce dei principi indicati. I motivi secondo, terzo e quarto sono stati dichiarati inammissibili: i primi due perché diretti contro il regolamento aziendale e la nota del Direttore Generale con censure non proponibili nei termini dedotti in sede di legittimità, il quarto per il limite della doppia conforme e comunque perché la prassi era stata valutata dal giudice di merito come contra legem. La decisione finale è dunque di accoglimento parziale con rinvio.

Norme richiamate

• art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001

  "I commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, ..., con esclusione [...] delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero-professionali"

  Non si applica al dirigente medico che svolge attività libero-professionale intramuraria, perché la materia è governata da disposizioni speciali che configurano un diritto soggettivo all'esercizio dell'ALPI e demandano la disciplina organizzativa alle regole aziendali e collettive.

• art. 53, comma 6, d.lgs. n. 165/2001

  È richiamato per affermare l'esclusione dell'applicazione dei commi da 7 a 13 alle categorie di dipendenti pubblici cui sia consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero-professionali.

• art. 113 c.p.c.

  È evocato nel primo motivo come parametro processuale della censura di violazione di legge.

• art. 633 c.p.c.

  È invocato nel secondo motivo in relazione al procedimento monitorio e alla contestazione del decreto ingiuntivo.

• art. 641 c.p.c.

  È invocato nel secondo motivo in relazione al procedimento monitorio.

• art. 653 c.p.c.

  È invocato nel secondo motivo in relazione agli effetti dell'opposizione a decreto ingiuntivo.

• art. 1362 c.c.

  È richiamato dalla Corte come possibile parametro corretto per censurare l'interpretazione di un regolamento aziendale, non la sua violazione in sé.

• art. 4, comma 7, L. n. 412/1991

  "L'esercizio dell'attività libero-professionale dei medici dipendenti del Servizio sanitario nazionale è compatibile col rapporto unico d'impiego, purché espletato fuori dell'orario di lavoro all'interno delle strutture sanitarie o all'esterno delle stesse"

  Costituisce la base normativa della compatibilità tra rapporto di impiego e attività libero-professionale intramuraria dei medici dipendenti del SSN.

• art. 4, comma 10, d.lgs. n. 502/1992

  Impone alle aziende sanitarie di mettere a disposizione spazi adeguati per la libera professione e, se necessario, di reperirli anche all'esterno previa autorizzazione regionale.

• art. 15-quinquies, comma 2, lett. d), d.lgs. n. 502/1992

  Attribuisce al direttore generale il compito di stabilire modalità di svolgimento e criteri di riparto dei proventi dell'attività libero-professionale in conformità alla contrattazione collettiva.

• art. 15-quinquies, comma 3, d.lgs. n. 502/1992

  Le prescrizioni organizzative dell'attività libero-professionale devono inserirsi in un quadro di compatibilità con la contrattazione collettiva.

• art. 1, comma 8, L. n. 662/1996

  Conferma che i direttori generali delle aziende sanitarie attivano e organizzano l'attività libero-professionale intramuraria d'intesa con le regioni.

• art. 5, commi 1 e 2, d.P.C.M. 27 marzo 2000

  I direttori generali adottano un atto aziendale per definire le modalità organizzative dell'ALPI, individuando strutture e spazi aziendali o sostitutivi per l'esercizio dell'attività.

• art. 54, comma 2, CCNL 8.6.2000

  Prevede che l'azienda debba intraprendere le iniziative necessarie per consentire l'esercizio della libera professione intramuraria anche in spazi sostitutivi esterni, fino alla realizzazione di strutture interne idonee.

• art. 56, comma 1, CCNL 8.6.2000

  Consente l'utilizzo, previa determinati presupposti organizzativi e comunicativi, di studi professionali privati o strutture non accreditate per l'attività libero-professionale intramuraria.

• art. 348-ter, comma 5, c.p.c.

  Nel caso di doppia conforme limita la proponibilità del motivo di cui all'art. 360, n. 5, c.p.c., salvo l'onere di indicare specificamente le diverse ragioni di fatto poste a base delle due decisioni di merito.

• art. 360, n. 3, c.p.c.

  È il parametro dei primi tre motivi di ricorso, ma non consente, nella forma proposta, di censurare direttamente la violazione di un regolamento aziendale adottato con delibera del direttore generale.

• art. 360, n. 5, c.p.c.

  È richiamato per l'omesso esame di un fatto decisivo; il motivo è però inammissibile per il vincolo della doppia conforme e per carenza di specificità.

Massime di principio

• L'attività libero-professionale intramuraria dei medici dipendenti del SSN è disciplinata da una normativa speciale che ne riconosce la compatibilità con il rapporto di impiego e la configura come posizione giuridica di diritto soggettivo, ferma la regolazione organizzativa demandata all'azienda in conformità alla disciplina collettiva e alle direttive regionali.
• Quando la controversia riguarda il compenso per prestazioni ALPI, non può applicarsi automaticamente la disciplina generale dell'art. 53 d.lgs. 165/2001 se il rapporto è incluso in una disciplina speciale che esclude tale regime per le attività libero-professionali consentite da disposizioni speciali.
• Le regole organizzative aziendali sull'ALPI devono essere lette come attuative della disciplina legale e contrattuale; la loro eventuale violazione, o l'eventuale interferenza di note del direttore generale, va scrutinata nei limiti dell'interpretazione degli atti e della conformità al quadro normativo sovraordinato.
• In presenza di doppia conforme, il motivo di ricorso ex art. 360, n. 5, c.p.c. è inammissibile se il ricorrente non indica specificamente le differenti rationes facti delle due decisioni di merito.
• La denuncia di violazione di un regolamento aziendale o di una nota interna non è, di per sé, una censura di violazione di legge ai sensi dell'art. 360, n. 3, c.p.c., quando il vizio dedotto riguarda piuttosto l'interpretazione dell'atto o il riesame del fatto.
• Una prassi amministrativa contra legem non consolida un diritto al pagamento di compensi per prestazioni eseguite senza il prescritto titolo autorizzatorio, ma tale verifica deve essere compiuta sulla base della corretta disciplina applicabile alla fattispecie.

Come è indicizzato