Sentenza n. 4316/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Veneto che aveva dichiarato inammissibile il ricorso contro la deliberazione del Presidente della Provincia di Verona di approvazione del PAT e contro la deliberazione del Consiglio comunale di Malcesine di adozione dello stesso piano. L’appello deduce: erronea esclusione dell’interesse ad agire; violazione dell’art. 14, comma 7, della l.r. Veneto n. 11/2004, per mancata restituzione del piano al Comune nonostante i disallineamenti rispetto al PTCP; mancata acquisizione di un quadro conoscitivo aggiornato; omessa considerazione delle strutture ricettive complementari; difetto di motivazione sulle osservazioni presentate; illegittima limitazione dell’edificabilità nella località Val di Sogno; erronea classificazione dell’area dell’hotel come zona di urbanizzazione consolidata anziché turistico-ricettiva; violazione dei principi costituzionali e convenzionali di tutela della proprietà. La tesi centrale dell’appellante era che il PAT avesse imposto un divieto assoluto di nuova edificazione e ampliamento del complesso turistico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto che il PAT non imponesse un’inedificabilità assoluta, ma rimettesse al futuro Piano degli Interventi la concreta disciplina degli interventi edilizi, anche con riferimento al consolidamento e alla riqualificazione delle strutture ricettive. Tale interpretazione deriva, in particolare, dagli artt. 21.4 e 32.2 delle NTA del PAT, che consentono interventi compatibili con la tutela paesaggistica e affidano al PI la puntuale definizione delle aree e delle possibilità edificatorie. In assenza del PI, la società non può quindi contestare come immediatamente lesive scelte pianificatorie che necessitano di successiva concretizzazione. Quanto al procedimento di approvazione, l’art. 14, comma 7, della l.r. n. 11/2004 impone la restituzione del piano solo in caso di incompletezza non integrabile del quadro conoscitivo o di necessità di coordinamento territoriale ai sensi dell’art. 16; i meri disallineamenti rispetto al PTCP rientrano invece nell’art. 14, comma 6, che consente alla Provincia di introdurre d’ufficio le modifiche necessarie per assicurare la compatibilità con gli strumenti sovraordinati. Le censure sul quadro conoscitivo sono state ritenute formali, non accompagnate dall’indicazione di un pregiudizio concreto e di un beneficio direttamente conseguibile; inoltre, il PAT e i suoi allegati fornivano un quadro conoscitivo adeguato e rimettevano al PI l’aggiornamento dell’elenco delle strutture ricettive. È stata respinta anche la censura sulle strutture ricettive complementari, ritenute ricomprese nella disciplina generale dell’offerta turistica. Le contestazioni relative alle osservazioni e alla volumetria sono state respinte perché la motivazione era autosufficiente e la volumetria turistico-ricettiva prevista per l’ATO 3 risultava pari a 5.000 mc. Le ulteriori censure sull’inedificabilità, sulla classificazione urbanistica e sulla tutela della proprietà sono state ritenute infondate perché fondate sul presupposto non provato dell’esistenza di un divieto assoluto. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 5.000 euro oltre accessori, in favore della Provincia di Verona.

Norme richiamate

• art. 39 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione all’errore processuale asseritamente commesso dal TAR; la censura è stata respinta con conferma della declaratoria di inammissibilità del ricorso originario.

• art. 100 c.p.c.

  Richiamato dall’appellante per sostenere la sussistenza dell’interesse ad agire; il Consiglio di Stato ha ritenuto attuale una lesione non dimostrata, poiché il PAT non produceva un divieto assoluto e rinviava la concreta disciplina al PI.

• art. 14, commi 6 e 7, l.r. Veneto n. 11/2004

  qualora la giunta provinciale rilevi l’incompletezza del quadro conoscitivo, non integrabile ai sensi del comma 5, oppure che il piano necessiti del coordinamento territoriale di cui all’articolo 16 in conformità alle previsioni del PTRC o del PTCP, lo restituisce al comune indicando le necessarie integrazioni al quadro conoscitivo, o l’ambito cui riferire il piano di assetto del territorio intercomunale (PATI)

  La restituzione del piano è obbligatoria solo nelle ipotesi tassative di incompletezza non integrabile del quadro conoscitivo o di necessità di coordinamento territoriale ai sensi dell’art. 16. I disallineamenti tra PAT e PTCP, quando siano emendabili, rientrano invece nel comma 6 e possono essere corretti dalla Provincia mediante modifiche d’ufficio in sede di approvazione.

• art. 10 l.r. Veneto n. 11/2004

  Disciplina il quadro conoscitivo degli strumenti urbanistici. Il giudice ha escluso che la dedotta mancata attualizzazione determinasse l’illegittimità del PAT, in assenza di una concreta dimostrazione del pregiudizio e considerando gli allegati al piano e il ruolo di aggiornamento affidato al PI.

• art. 13 l.r. Veneto n. 11/2004

  Richiamato in relazione al procedimento di formazione e approvazione del PAT; le censure procedimentali sono state respinte.

• art. 14 l.r. Veneto n. 11/2004

  Costituisce la disciplina procedimentale utilizzata per distinguere i casi di restituzione del piano da quelli di approvazione con modifiche d’ufficio.

• art. 23 l.r. Veneto n. 11/2013

  La disciplina regionale riconosce le strutture ricettive complementari nell’ambito dell’offerta turistica; il giudice ha ritenuto che esse fossero ricomprese nella disciplina generale del PAT.

• art. 142 d.lgs. 42/2004

  Richiamato nella censura relativa alla tutela paesaggistica; il giudice ha ritenuto che la concreta definizione degli interventi compatibili dovesse essere effettuata dal PI nel rispetto della normativa paesaggistica.

• art. 2 d.m. n. 1444/1968

  Richiamato dall’appellante in relazione alla classificazione urbanistica dell’area; la censura è stata respinta perché fondata sull’erronea premessa dell’inedificabilità assoluta.

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato dall’appellante per la disciplina delle destinazioni d’uso; il motivo è stato respinto insieme alle altre censure sulla qualificazione dell’area e sulle possibilità edificatorie.

• art. 3 Cost.

  Richiamato nella censura costituzionale sulla limitazione dell’edificabilità e della proprietà; la censura è stata ritenuta infondata perché il PAT non introduceva un divieto assoluto.

• art. 42 Cost.

  Richiamato a tutela della proprietà privata; non è stata ravvisata una lesione attuale, essendo le possibilità edificatorie rimesse al PI.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Richiamato in relazione alla tutela del diritto di proprietà; la doglianza è stata respinta per l’assenza di una compressione definitiva e immediata derivante dal PAT.

• art. 17 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Richiamato a tutela della proprietà; il motivo è stato respinto in quanto basato sull’erronea qualificazione del PAT come fonte di inedificabilità assoluta.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato con riferimento alle memorie depositate dalla Provincia, nelle quali è stata ribadita l’assenza di un divieto assoluto di edificazione.

Massime di principio

• Quando uno strumento urbanistico generale non introduce un divieto assoluto di edificazione, ma rimette al successivo piano operativo la concreta individuazione e disciplina degli interventi, le relative previsioni non sono immediatamente lesive nella parte in cui richiedono la successiva specificazione pianificatoria; il proprietario non può quindi dolersene prima dell’adozione del piano operativo, salvo che dimostri una lesione attuale e concreta.
• L’art. 14, comma 7, della l.r. Veneto n. 11/2004 impone la restituzione del PAT al Comune soltanto in caso di incompletezza del quadro conoscitivo non integrabile o di necessità di coordinamento territoriale ai sensi dell’art. 16; i disallineamenti rispetto agli strumenti sovraordinati, quando siano correggibili, possono essere superati dalla Provincia mediante modifiche d’ufficio in sede di approvazione ai sensi del comma 6.
• La censura relativa all’asserita incompletezza o vetustà del quadro conoscitivo di uno strumento urbanistico non è sufficiente, se formulata in termini meramente formali: il ricorrente deve indicare quale concreto pregiudizio ne sia derivato e quale utilità diretta e attuale potrebbe conseguire dall’aggiornamento.
• Quando le norme tecniche di attuazione affidano al piano operativo l’aggiornamento dell’elenco delle strutture ricettive e la disciplina del loro consolidamento e riqualificazione, il piano strutturale può limitarsi a riconoscere tali strutture e a fissare criteri generali, senza dover anticipare la disciplina edilizia di dettaglio.
• La motivazione delle controdeduzioni alle osservazioni urbanistiche è sufficiente quando, anche mediante il coordinamento con le norme tecniche di attuazione, consente di comprendere la scelta pianificatoria e la volumetria concretamente assentita, senza che sia necessario riprodurre analiticamente ogni elemento già risultante dagli elaborati del piano.

Come è indicizzato