Sentenza n. 2398/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Un ufficiale, capitano del ruolo tecnico-logistico-amministrativo della Guardia di finanza, specialità sanità, aveva impugnato gli atti della procedura di avanzamento a scelta per l’anno 2022, contestando la graduatoria che lo aveva collocato al secondo posto con 26,07 punti, a distanza di 0,02 punti dal primo classificato. Deduceva violazione dell’art. 21 del d.lgs. n. 69/2001 e del d.m. n. 266/2007, difetto di istruttoria e motivazione ed eccesso di potere, in particolare per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà e disparità di trattamento. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo sussistente un eccesso di potere in senso relativo rispetto a tutti e quattro i parametri di valutazione. Il Ministero e il Comando generale hanno appellato la sentenza deducendo, tra l’altro, l’inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di interesse e contestando lo sconfinamento del TAR nel merito delle valutazioni della commissione. L’appellato ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi e ne ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello per violazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a., ritenendo i motivi sufficientemente specifici. Ha inoltre respinto l’eccezione di carenza di interesse al ricorso di primo grado: l’ufficiale collocato in una posizione deteriore della graduatoria, pur essendo stato incluso nel quadro di avanzamento, ha interesse a contestare la propria posizione, poiché l’anzianità relativa e la precedenza tra pari grado possono produrre effetti sull’impiego, sui rapporti gerarchici e sullo sviluppo della carriera. Nel merito, ha ritenuto fondate le censure dell’amministrazione riguardo alle categorie delle qualità professionali e dell’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore. La commissione dispone infatti di amplissima discrezionalità tecnica e deve svolgere una valutazione globale e complessiva della personalità e della carriera degli scrutinandi; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’organo collegiale né isolare singoli incarichi o titoli per ricavarne automaticamente una disparità di trattamento. Ha invece ritenuto non fondate le censure dell’amministrazione rispetto alle categorie delle qualità morali, di carattere e fisiche e delle doti intellettuali e di cultura. In relazione al primo parametro, a fronte di un’identica valutazione descrittiva per i due ufficiali, l’attribuzione di punteggi diversi risultava macroscopicamente incoerente e contraria alle esigenze di tendenziale uniformità del criterio di giudizio. Quanto al secondo, il punteggio attribuito al primo classificato risultava immediatamente disancorato dalla documentazione personale, considerata la significativa prevalenza dei titoli culturali e formativi dell’ufficiale collocato al secondo posto. L’appello è stato quindi accolto solo parzialmente e la sentenza di primo grado è stata riformata nella parte relativa ai due parametri concernenti qualità professionali e attitudine agli incarichi superiori, mentre è stata confermata la necessità di rinnovare la valutazione limitatamente ai profili riconosciuti illegittimi. La rinnovazione deve rispettare il termine previsto dall’art. 1090, comma 4, c.m. e non può comportare una rivalutazione peggiorativa di elementi della documentazione personale estranei al giudicato. Il giudice ha precisato che il giudicato attribuisce soltanto il bene strumentale e procedimentale alla rinnovazione della valutazione, senza predeterminare il risultato finale: l’amministrazione è vincolata al quomodo dell’azione, ma conserva libertà quanto all’esito. Le spese del doppio grado sono state compensate; il contributo unificato resta a carico dell’amministrazione.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità dell’appello, ravvisando la sufficiente specificità dei motivi.

• art. 857 d.lgs. 66/2010

  “L’anzianità relativa è l’ordine di precedenza del militare tra i pari grado dello stesso ruolo.”

  La collocazione nella graduatoria di merito incide sull’anzianità relativa e produce effetti sull’impiego, sui rapporti gerarchici e sulla carriera, fondando l’interesse dell’ufficiale a contestare una posizione deteriore.

• art. 1030 d.lgs. 66/2010

  La procedura di avanzamento segue il procedimento disciplinato dal codice dell’ordinamento militare e dalle relative disposizioni regolamentari.

• art. 1057 d.lgs. 66/2010

  “Il giudizio di avanzamento a scelta si articola in due fasi, entrambe a carattere collegiale.”

  L’avanzamento a scelta comprende una fase di accertamento dell’idoneità e una fase di attribuzione del punteggio e formazione della graduatoria, sulla base di una valutazione in assoluto di ciascun ufficiale.

• art. 1058 d.lgs. 66/2010

  “A ciascun ufficiale giudicato idoneo la commissione attribuisce successivamente un punto di merito da uno a trenta.”

  Il punteggio è formato considerando quattro complessi di elementi: qualità morali, di carattere e fisiche; qualità professionali; doti intellettuali e di cultura; attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore.

• art. 1060 d.lgs. 66/2010

  “I vari giudizi di avanzamento sono autonomi tra loro.”

  Eventuali diversità di valutazione dello stesso militare devono trovare giustificazione in elementi di giudizio intervenuti nel tempo e risultanti dalla documentazione personale.

• art. 1032 d.lgs. 66/2010

  “In ogni giudizio di avanzamento si tiene conto di tutti i precedenti di carriera del militare da giudicare.”

  La commissione deve valutare tutti gli elementi risultanti dalla documentazione personale e tutti i precedenti di carriera del militare.

• art. 701 d.P.R. 90/2010

  “Un apprezzamento globale” in ordine allo svolgimento delle funzioni del grado rivestito e al possesso complessivo dei requisiti.

  La valutazione deve essere globale e complessiva e non può essere ridotta a una ponderazione aritmetica di singoli titoli o incarichi.

• art. 706, comma 3, d.P.R. 90/2010

  “La rilevanza degli incarichi ricoperti non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali vanno sempre accertate in concreto.”

  La titolarità di incarichi di maggiore rilievo non determina automaticamente un giudizio superiore, poiché capacità e attitudini devono essere valutate concretamente dalla commissione.

• art. 708 d.P.R. 90/2010

  L’attitudine agli incarichi superiori deve essere valutata considerando tutti gli elementi della documentazione matricolare e caratteristica, inclusi incarichi, esperienza, risultati, attitudini e versatilità.

• art. 21 d.lgs. 69/2001

  Disciplina, per la Guardia di finanza, i criteri di valutazione dell’avanzamento degli ufficiali, coordinandosi con il codice dell’ordinamento militare e il regolamento applicativo.

• art. 4 d.m. 266/2007

  Integra la disciplina delle procedure e dei criteri applicativi dell’avanzamento a scelta degli ufficiali della Guardia di finanza.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  “In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.”

  Il giudice non può determinare direttamente il nuovo punteggio, la promozione o l’iscrizione nel quadro di avanzamento, trattandosi di poteri ancora spettanti alla commissione.

• art. 1090, comma 4, d.lgs. 66/2010

  La rinnovazione del giudizio di avanzamento deve avvenire entro il termine previsto dalla disposizione, nel rispetto dei limiti conformativi stabiliti dalla sentenza.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato, insieme all’art. 92, comma 2, c.p.c., per la regolazione delle spese processuali.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Ha consentito la compensazione integrale delle spese del doppio grado in ragione della novità delle questioni e della parziale reciproca soccombenza.

Massime di principio

• Nel giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali, la graduatoria deriva da una valutazione in assoluto di ciascun scrutinando e non da una comparazione atomistica tra candidati: i singoli titoli, incarichi e qualità devono essere apprezzati globalmente nell’ambito dell’intera carriera e della personalità dell’ufficiale.
• La commissione di avanzamento esercita un’amplissima discrezionalità tecnica; il sindacato giurisdizionale è limitato alle violazioni delle regole formali e alle irrazionalità o discrasie macroscopiche, immediatamente percepibili dalla documentazione personale, tali da rendere insostenibile il metro di giudizio adottato.
• La maggiore rilevanza degli incarichi ricoperti non attribuisce automaticamente capacità o attitudine al grado superiore, poiché tali qualità devono essere accertate concretamente dalla commissione mediante una valutazione complessiva e prognostica della personalità e della carriera dell’ufficiale.
• L’attribuzione di punteggi diversi a fronte di un’identica valutazione descrittiva può integrare eccesso di potere in senso relativo quando la divergenza risulti immediatamente incoerente e contraria alle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio.
• La commissione deve considerare tutti gli elementi risultanti dalla documentazione personale alla data di chiusura dell’aliquota di avanzamento; la documentazione personale ormai consolidata non può essere contestata per la prima volta nel giudizio sull’avanzamento, ma deve essere impugnata separatamente e previamente.
• L’annullamento del giudizio di avanzamento attribuisce soltanto il bene strumentale alla rinnovazione della valutazione. Il giudicato vincola l’amministrazione quanto al modo di esercizio del potere e ai vizi da emendare, ma non predetermina il risultato della nuova valutazione, né consente al giudice di sostituirsi alla commissione.

Come è indicizzato