Cassazione Civile, Sentenza n. 31365/2025 del 01/12/2025

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza di merito avverso l'ordinanza-ingiunzione che aveva irrogato una sanzione di euro 45.000 per l'installazione in locale commerciale di undici apparecchi ex art.110, comma 6, TULPS gestiti da terzi e quattro apparecchi ex art.110, comma 7, TULPS di proprietà del ricorrente, in assenza della licenza ex art.88 TULPS necessaria per locali in cui si effettua raccolta di scommesse. Il ricorrente deduceva, tra l'altro, che la licenza ex art.86 TULPS fosse sufficiente, invocava buona fede e impossibilità di accertare l'illiceità per oscurità normativa, contestava la valutazione delle prove di merito, sollevava questioni di diritto dell'Unione (libertà di prestazione e di stabilimento, richiesta di rinvio pregiudiziale) e chiedeva la riduzione della sanzione.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso in tutte le sue sette doglianze. Ha confermato che la licenza ex art.86 TULPS non è sufficiente quando nel locale si svolge la raccolta di scommesse: in tali casi è richiesta la licenza di polizia ex art.88 TULPS per permettere i controlli di pubblica sicurezza. Ha ritenuto legittima la valutazione di merito sulle risultanze probatorie (assenza di vizio di cui agli artt.115 e 116 c.p.c.), esclusa la buona fede esimente per mancata prova di error iuris incolpevole e richiamata la maggiore diligenza richiesta a un operatore del settore. Ha rigettato le questioni comunitarie proponendo che non sussistono elementi per un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e che gravava sul ricorrente l'onere di provare l'esistenza di comportamenti discriminatori o di diniego illegittimo di concessioni. Ha confermato la proporzionalità e l'entità della sanzione applicata, escludendo la possibilità di sanatoria ex art.1, comma 643, l.190/2014 nel caso di specie. Conseguentemente il ricorso è stato respinto, il ricorrente condannato alle spese (liquidate in euro 5.000 in favore della controricorrente oltre spese prenotate) e alla eventuale maggiorazione del contributo unificato ai sensi dell'art.13, comma 1-quater DPR n.115/2002.

Norme richiamate

• TULPS (R.D. n. 773/1931) art.86

  La licenza di cui all'art.86 autorizza l'installazione di apparecchi in locali aperti al pubblico non soggetti all'autorizzazione ex art.88; non è sufficiente se nel locale si svolge la raccolta di scommesse che richiede l'autorizzazione ex art.88

• TULPS (R.D. n. 773/1931) art.88

  Necessaria per i locali in cui si svolge l'esercizio delle scommesse; abilita controlli di polizia e impedisce l'uso di apparecchi di intrattenimento fuori dai luoghi autorizzati

• TULPS art.110, commi 6 e 7

  Classificazione degli apparecchi di intrattenimento e divieto/limitazioni alla loro detenzione e uso in assenza delle autorizzazioni previste dalla normativa di pubblica sicurezza

• Decreto-legge n.40/2010, art.2, comma 2-ter

  Richiamato tra le norme pertinenti al regime regolatorio delle attività di gioco e scommesse

• Codice di procedura civile, artt.115 e 116

  Limiti del sindacato di legittimità sulla valutazione della prova: la Corte verifica la correttezza logico-giuridica e non può sostituirsi al prudente apprezzamento del giudice di merito

• Legge n.689/1981, art.3, comma 2

  Principio secondo cui per le violazioni amministrativamente sanzionate è richiesta la coscienza e volontà della condotta; la buona fede esimente richiede elementi positivi e diligenza nell'accertamento della liceità

• Decreto legislativo n.150/2011, art.6, comma 11

  Richiamato in relazione all'onere probatorio e alla responsabilità amministrativa, nel quadro delle deduzioni del ricorrente sulla buona fede

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), artt.56 (ora 49/56 secondo edizioni) e 43/49

  Libertà di stabilimento e di prestazione di servizi che possono essere limitate da misure giustificate da motivi imperativi di interesse generale (protezione consumatori, prevenzione frodi, ordine sociale) e devono rispettare proporzionalità e non discriminazione; onere di contestare la disciplina nazionale grava su chi ne invoca la disapplicazione

• Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, artt.47 e 48

  Richiamati in relazione ai diritti di difesa e alla tutela giurisdizionale nell'ambito delle questioni comunitarie sollevate

• TFUE, art.267

  Regime del rinvio pregiudiziale: la Corte ha ritenuto non sussistenti gli estremi per il rinvio alla Corte di giustizia nella fattispecie

• Codice civile, art.2697

  Regola l'onere della prova; nel giudizio amministrativo l'onere di allegazione e prova di fatti specifici spetta a chi li deduce (es.: discrim inazione o diniego illegittimo)

• Codice di procedura civile, artt.421 e 437

  Richiamati nei motivi relativi all'onere probatorio e alle regole processuali di allegazione e prova

• Legge n.689/1981, art.11

  Disciplina la quantificazione e riduzione delle sanzioni amministrative; il giudice ha discrezionalità di quantificazione entro i limiti edittali

• Legge n.190/2014, art.1, comma 643

  Procedura di regolarizzazione per emersione riguardante la sola sanatoria fiscale sulle imposte delle giocate clandestine; non applicabile per sanatoria generale della violazione amministrativa oggetto del caso

• D.P.R. n.115/2002, art.13, comma 1-quater

  Prevede l'ulteriore versamento del contributo unificato in determinate ipotesi processuali; la Corte ne dà atto a carico del ricorrente

Massime di principio

• Se in un esercizio commerciale si svolge attività di raccolta di scommesse è richiesta la licenza di polizia ex art.88 TULPS: la licenza ex art.86 non è sufficiente per installare apparecchi di intrattenimento in locali dove si ricevono scommesse
• La buona fede o lo stato di ignoranza sulla normativa sanzionata sono esimenti difficili da ottenere: il ricorrente deve provare elementi positivi che giustifichino la convinzione di liceità e di aver adottato ogni diligenza, specialmente se è un operatore del settore
• Le valutazioni di fatto e la prudente apprezzamento delle prove effettuate dai giudici di merito sono sottratte a sindacato esteso della Corte di cassazione salvo vizi di motivazione, contraddizioni o utilizzo di prove non acquisite
• Chi invoca la disapplicazione di una norma nazionale per contrasto con il diritto UE deve allegare e provare fatti specifici che dimostrino discriminazione o diniego illegittimo di concessioni: l'onere probatorio grava su chi solleva la questione
• Non ogni questione di compatibilità con il diritto dell'Unione richiede obbligatoriamente il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia: il rinvio è opportuno solo se la questione è nuova, rilevante e non vi è giurisprudenza chiara della Corte di giustizia o della Corte suprema nazionale
• Nella quantificazione della sanzione amministrativa il giudice di merito ha poteri discrezionali entro i limiti edittali; la riduzione può essere esclusa se mancano elementi attenuanti e se la buona fede è negata
• La regolarizzazione fiscale prevista per le giocate clandestine (sanatoria ex l.190/2014) non estingue automaticamente violazioni amministrative diverse né rende applicabile una sanatoria generale per carenze autorizzatorie di polizia