Sentenza n. 6003/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La Regione Lombardia ha impugnato la sentenza del TAR Lombardia che aveva annullato la DGR n. XII/2783/2024 nelle parti concernenti i requisiti soggettivi e oggettivi per l'installazione di impianti agrivoltaici. Con il primo motivo ha contestato la legittimazione e l'interesse delle società ricorrenti in primo grado, sostenendo che la DGR contenesse meri indirizzi non immediatamente lesivi e non impedisse la presentazione di istanze autorizzative. Con il secondo motivo ha sostenuto la legittimità dei requisiti soggettivi, che consentivano l'accesso alla procedura soltanto a imprese agricole o a società partecipate congiuntamente da imprenditori agricoli e produttori di energia, ritenendoli necessari per assicurare la continuità dell'attività agricola. Con il terzo motivo ha difeso i requisiti oggettivi, secondo cui non oltre il 40% della SAU nella disponibilità del proponente poteva essere occupato da sistemi agrivoltaici e almeno il 70% della medesima superficie doveva essere destinato all'attività agricola. Le società hanno proposto appello incidentale contro le declaratorie di inammissibilità di alcune censure, deducendo, tra l'altro, la riproposizione surrettizia di limiti già contenuti in una precedente DGR annullata in autotutela, l'imposizione di fatto di superfici fondiarie aggiuntive e l'illegittima estensione dei limiti al fotovoltaico. Hanno inoltre riproposto i motivi assorbiti, relativi al contrasto con la disciplina europea e nazionale sulle fonti rinnovabili, con la libertà di stabilimento, la libera circolazione dei servizi, la liberalizzazione della produzione di energia e le libertà di iniziativa economica e proprietà.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto sussistenti la legittimazione e l'interesse delle società, poiché il loro modello imprenditoriale, fondato sulla produzione di energia rinnovabile e sull'affidamento dell'attività agricola a terzi mediante rapporti contrattuali, era direttamente incompatibile con i requisiti soggettivi regionali. La DGR era immediatamente impugnabile perché, pur qualificandosi come atto di indirizzo, stabiliva requisiti perentori idonei a bloccare con certezza i progetti non conformi, conformando direttamente il settore agrivoltaico regionale. Nel merito, il giudice ha affermato che la Regione non può introdurre, in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili, ostacoli non previsti dal legislatore statale. I requisiti soggettivi erano illegittimi perché nessuna norma statale, né le Linee guida MASE del 2022 né il decreto MASE n. 436/2023, imponeva che il titolare dell'impianto fosse un imprenditore agricolo o che fosse costituita una società con partecipazione congiunta tra operatori agricoli ed energetici. L'attività agricola può essere svolta da un soggetto terzo sulla base di rapporti contrattuali diversi da quello societario. Anche i requisiti oggettivi erano illegittimi: introducevano un limite generale e aprioristico non previsto dalla normativa statale e utilizzavano parametri diversi da quelli delle Linee guida MASE, riferendo le soglie del 40% e del 70% alla SAU anziché alla superficie totale del sistema agrivoltaico. La Regione non aveva fornito una specifica giustificazione della difformità. L'appello incidentale è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché la sentenza di primo grado aveva già annullato la DGR nelle parti contestate e le ulteriori censure erano state formulate in via meramente prudenziale o riguardavano una questione, quella del fotovoltaico, non adeguatamente devoluta. I motivi assorbiti riproposti dalle società sono rimasti assorbiti. La Regione è stata condannata alle spese del secondo grado nei confronti delle società, mentre le spese sono state compensate verso le altre amministrazioni costituite.

Norme richiamate

• art. 117, comma 3, Cost.

  La materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia è di legislazione concorrente; le Regioni devono rispettare i principi fondamentali fissati dalla legislazione statale.

• art. 117, comma 2, lett. l), Cost.

  È stato richiamato dalle società in relazione alla competenza legislativa statale in materia di ordinamento civile e disciplina societaria; il motivo è rimasto assorbito.

• art. 1 d.lgs. 79/1999

  Esprime il principio di libertà dell'attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica, incompatibile con limitazioni soggettive regionali generali alla produzione di energia rinnovabile.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Richiamato nel quadro normativo nazionale di riferimento per l'autorizzazione degli impianti da fonti rinnovabili; non consente l'introduzione regionale di ostacoli ulteriori non previsti dalla legge statale.

• d.lgs. 199/2021

  Costituisce, ratione temporis, la disciplina nazionale di riferimento per la localizzazione degli impianti FER e per il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili; consente alle Regioni interventi localizzativi mirati, non limiti generali e inderogabili.

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  La disciplina delle aree idonee non abilita la Regione a fissare requisiti soggettivi o limiti quantitativi generali estranei alla normativa statale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi assorbiti; nel caso concreto i motivi riproposti sono rimasti assorbiti in conseguenza del rigetto dell'appello principale.

• par. 2.3 Linee guida MASE del 27 giugno 2022

  la LAOR (Land Area Occupation Ratio) deve essere uguale e/o inferiore al 40%

  Le Linee guida riferiscono la soglia del 40% al rapporto tra la superficie di ingombro dell'impianto e la superficie totale occupata dal sistema agrivoltaico, e prevedono che almeno il 70% di tale superficie totale sia destinato all'attività agricola; la DGR regionale utilizzava invece la SAU come parametro.

• d.m. MASE n. 436 del 22 dicembre 2023

  Disciplina le condizioni di accesso agli incentivi PNRR per l'agrivoltaico e non introduce requisiti soggettivi generali per l'accesso al settore; inoltre ammette anche ATI comprendenti un imprenditore agricolo, senza imporre la costituzione di una società partecipata congiuntamente.

• art. 49 TFUE

  Richiamato dalle società per la libertà di stabilimento; la relativa censura è rimasta assorbita.

• art. 56 TFUE

  Richiamato dalle società per la libera circolazione dei servizi; la relativa censura è rimasta assorbita.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato nell'appello incidentale in relazione all'annullamento in autotutela della precedente DGR; la relativa censura è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse.

• art. 11, comma 5, l.r. Lombardia 10/2026

  Fa salva l'applicazione della DGR impugnata fino all'approvazione di una nuova deliberazione regionale sui requisiti degli impianti agrivoltaici; la sopravvenienza normativa non ha quindi fatto venir meno l'interesse alla decisione.

Massime di principio

• In materia di impianti alimentati da fonti rinnovabili, le Regioni non possono introdurre, mediante atti generali o di indirizzo, ostacoli, requisiti o limiti non previsti dalla legislazione statale, quando tali prescrizioni producano un effetto espulsivo o comunque impediscano a determinate categorie di operatori di accedere al settore.
• La legittimazione e l'interesse a impugnare immediatamente un atto generale sussistono quando l'atto, pur formalmente qualificato come indirizzo, stabilisca requisiti perentori e direttamente conformativi idonei a precludere con certezza l'accesso dell'operatore alla realizzazione di determinati impianti, senza necessità di attendere un successivo provvedimento applicativo.
• La qualificazione di un impianto come agrivoltaico non richiede che l'attività agricola sia esercitata dal medesimo soggetto titolare dell'impianto energetico o mediante una società partecipata congiuntamente da operatori agricoli ed energetici; la componente agricola può essere affidata a terzi anche mediante rapporti contrattuali diversi da quello societario.
• Nell'esercizio delle competenze regionali di governo del territorio, è consentita l'individuazione caso per caso di aree o siti non idonei, in relazione a specifiche fonti e taglie di impianto e a interessi costituzionalmente rilevanti, ma non la fissazione di limiti generali, astratti e inderogabili applicabili all'intero territorio regionale.
• Un limite quantitativo regionale agli impianti agrivoltaici è illegittimo se introduce una soglia aprioristica non prevista dalla disciplina statale e non giustificata da peculiarità territoriali specifiche, soprattutto quando utilizzi parametri diversi da quelli stabiliti dalle linee guida nazionali senza esplicitare le ragioni della difformità.
• L'appello incidentale è inammissibile per carenza di interesse quando la sentenza di primo grado abbia già annullato integralmente, nelle parti contestate, l'atto impugnato e le ulteriori censure siano dirette soltanto a ottenere una diversa motivazione o siano formulate in via meramente prudenziale.

Come è indicizzato