Sentenza n. 7370/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il proprietario ha appellato entrambe le sentenze del TAR, lamentando anzitutto la mancata riunione dei quattro ricorsi di primo grado relativi alla vicenda e l'inversione dell'ordine cronologico di trattazione; ha contestato inoltre che l'annullamento giurisdizionale del piano di recupero del 2009 avesse automaticamente travolto il permesso di costruire in variante, sostenendo che quest'ultimo richiedesse un'autonoma impugnazione o un legittimo annullamento in autotutela. Nell'appello relativo alla sentenza n. 833/2024 ha anche censurato il rigetto della domanda risarcitoria: secondo la sua tesi, il Comune avrebbe impedito la sanatoria delle difformità interne del negozio subordinandola alla definizione della fiscalizzazione degli interventi realizzati in base al permesso, inducendolo così a risolvere consensualmente la locazione. Ha quantificato il danno da perdita dei canoni in euro 15.600 annui per tre anni dal 1° marzo 2022 e, nelle conclusioni, in euro 66.300. Il Fallimento della società immobiliare ha proposto appello incidentale contro la sentenza n. 690/2024, deducendo la mancata riunione dei ricorsi, l'erroneità della ritenuta caducazione automatica del permesso e, in subordine, l'illegittimità dell'annullamento comunale per omissione dell'avviso di avvio del procedimento, violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, superamento del termine di dodici mesi, carenza di un interesse pubblico ulteriore al ripristino della legalità e contraddittorietà della motivazione. Il Fallimento ha inoltre dedotto che il Comune aveva già valutato l'interesse a mantenere lo status quo e tutelare l'affidamento dei proprietari. Il TAR aveva annullato l'ordinanza sanzionatoria per mancata valutazione della possibilità di rimuovere il vizio urbanistico, dichiarando inammissibili le impugnazioni dell'annullamento del permesso per asserita caducazione automatica; aveva respinto la domanda risarcitoria per i danni da locazione e dichiarato improcedibile quella relativa al danno da pagamento della sanzione annullata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i tre appelli. Ha respinto la censura comune sulla mancata riunione in primo grado: la riunione dei ricorsi connessi è normalmente facoltativa e ordinatoria; nel caso concreto, la sentenza successiva richiamava quella precedente e non si erano verificate decisioni contrastanti, né ricorrevano i presupposti per dichiarare la nullità o rinviare la causa al primo giudice. Ha invece accolto la censura sull'effetto dell'annullamento del piano di recupero: l'annullamento del piano non travolge automaticamente il permesso di costruire, poiché quest'ultimo deriva da un procedimento distinto, comporta autonome valutazioni amministrative e non è conseguenza necessaria e ineluttabile del piano. Si tratta quindi, al più, di invalidità viziante, da far valere con autonoma impugnazione. Ha accolto anche le censure del Fallimento contro l'annullamento in autotutela del permesso. Non sussistevano particolari ragioni di celerità che consentissero di omettere la comunicazione di avvio, considerato che erano trascorsi oltre quattordici anni dalla sentenza del 2009. Inoltre, l'annullamento non rispettava il termine di dodici mesi applicabile ratione temporis e il Comune non aveva adeguatamente ponderato gli interessi: pochi mesi prima, nell'ordinanza sanzionatoria, aveva riconosciuto la prevalenza dell'affidamento degli acquirenti incolpevoli e valutato che la sopraelevazione non avesse mutato radicalmente il carico urbanistico o l'aspetto architettonico. Le sentenze di primo grado sono state dunque parzialmente riformate e la determinazione comunale n. 660 del 12 luglio 2023 è stata annullata; resta fermo l'annullamento dell'ordinanza sanzionatoria n. 89/2023 disposto dal TAR. La domanda risarcitoria del proprietario è stata respinta: non era stata provata la presentazione né il rigetto di un'istanza di sanatoria, e la nota comunale del 24 maggio 2022 chiedeva approfondimenti e prospettava l'attivazione di un procedimento di sanatoria, senza risultare un diniego condizionato al pagamento della sanzione. Il danno da cessazione della locazione non è stato quindi dimostrato come conseguenza della condotta comunale; il TAR aveva inoltre rilevato che il proprietario aveva realizzato gli interventi abusivi e proposto al conduttore la risoluzione consensuale. È stata respinta anche la doglianza sul danno da perdita dei canoni. Spese compensate per entrambi i gradi.

Norme richiamate

• art. 96 c.p.a.

  quanto al primo e al terzo (R.G. nn. 1582/2025 e 3308/2025), ai sensi dell’art. 96 c.p.a., trattandosi di impugnazioni della medesima sentenza;

  La disposizione è applicata per riunire le impugnazioni proposte contro la stessa sentenza.

• artt. 43, comma 3, e 70 c.p.a.

  nel processo amministrativo la riunione di ricorsi connessi, ai sensi degli artt. 43, comma 3, e 70 c.p.a., costituisce una mera facoltà discrezionale del giudice di merito, avente natura ordinatoria e insindacabile in appello, fatti salvi i casi di abnormità o di strettissima pregiudizialità tale da impedire la separata decisione;

  La riunione di ricorsi connessi è, di regola, una facoltà discrezionale del giudice, non sindacabile in appello, salvo abnormità o strettissima pregiudizialità che impedisca la decisione separata.

• art. 273 c.p.c.

  la disposizione contenuta nell’art. 273 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo in ragione del rinvio contenuto nell’art. 39 c.p.a., è finalizzata a prevenire il rischio del ne bis in idem e della possibilità che vi siano decisioni fra loro contrastanti, come, peraltro, condivisibilmente rilevato da questo Consiglio di Stato nelle sentenze a tal fine evocate dagli appellanti.

  La riunione prevista dall'art. 273 c.p.c. serve a prevenire duplicazioni e decisioni contrastanti; la sua mancata applicazione non determina automaticamente nullità, quando tali rischi non si siano concretizzati.

• art. 39 c.p.a.

  la disposizione contenuta nell’art. 273 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo in ragione del rinvio contenuto nell’art. 39 c.p.a., è finalizzata a prevenire il rischio del ne bis in idem e della possibilità che vi siano decisioni fra loro contrastanti, come, peraltro, condivisibilmente rilevato da questo Consiglio di Stato nelle sentenze a tal fine evocate dagli appellanti.

  Il rinvio dell'art. 39 c.p.a. rende applicabile al processo amministrativo la disciplina dell'art. 273 c.p.c. sulla riunione delle cause connesse.

• art. 105 c.p.a.

  a tacer del fatto che – anche laddove si accedesse, cosa che non è, alle tesi degli appellanti a prescindere dalla richiamata e non superabile questione di diritto – ciò comporterebbe un rinvio al primo giudice ex art. 105 c.p.a. con un inevitabile (e verosimilmente non auspicabile neanche dalle parti) allungamento dei tempi dei relativi giudizi, considerato anche che la vicenda risale nei suoi primordi, come ricordato in premessa, a quasi vent’anni or sono.

  Il rinvio al primo giudice è indicato come possibile conseguenza processuale dell'accoglimento della tesi sulla nullità della sentenza, ma il Collegio esclude che nel caso concreto ne ricorrano i presupposti.

• art. 7, comma 1, l. 241/1990

  A tacer d’altro, l’Ente locale avrebbe dovuto ravvisare l’esigenza di procedere, laddove avesse ritenuto di farlo nell’esercizio delle sue prerogative, all’annullamento del permesso di costruire in variante n. E/2004/95/3 del 30 luglio 2007 già in conseguenza dalla sentenza n. 806/2009, se non addirittura dell’ordinanza n. 687/2007 emessa nel corso di quel giudizio il 13 settembre 2007 (citata nel capo 10 della pronuncia), vale a dire a brevissima distanza temporale dal rilascio del titolo edilizio in questione; e ciò, è appena il caso di rilevare, sempre che già all’epoca l’Ente locale medesimo non avesse piuttosto ritenuto di adottare un nuovo piano di recupero senza avvalersi della procedura semplificata di cui alla l.r. n. 23/1997, dal momento che tale procedura era stata ritenuta in via giurisdizionale non compatibile con l’incremento volumetrico a suo tempo approvato.

  L'omissione della comunicazione di avvio non era giustificata da particolari ragioni di celerità: il Comune avrebbe potuto intervenire già dopo la pronuncia del 2009 e, in ogni caso, al momento dell'annullamento del 2023 erano trascorsi oltre quattordici anni.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Più in particolare, l’effetto caducante – che di per sé costituisce un’eccezione alla regola generale dell’onere di impugnativa di atti asseritamente viziati – ricorre nella sola evenienza in cui l'atto successivo venga a porsi nell'ambito della medesima sequenza procedimentale, quale inevitabile conseguenza dell'atto anteriore, senza necessità di ulteriori valutazioni. Ciò comporta la necessità di verificare l'intensità del rapporto di conseguenzialità tra l'atto presupposto e l'atto successivo, con riconoscimento dell'effetto caducante (in via del tutto eccezionale) solo qualora tale rapporto sia immediato, diretto e necessario, nel senso che l'atto successivo si ponga, nell'ambito dello stesso contesto procedimentale, come conseguenza ineluttabile rispetto all'atto precedente, senza necessità di nuove valutazioni di interessi. Viceversa, laddove l’atto presupposto si ponga come antecedente logico di una pluralità di atti, oggetto di procedimenti del tutto distinti, al più ricorrerà l’effetto viziante, con la conseguenza che l’atto successivo – in quanto avvinto unicamente in via di derivazione non necessaria dalle vicende concernenti l’atto presupposto – dovrà costituire oggetto di autonoma impugnativa da parte di chi ne lamenti l’illegittimità, e/o dovrà costituire oggetto di annullamento in autotutela da parte dell’Amministrazione, nel rispetto delle previsioni di cui all’art. 21-nonies l. n. 241/90 (…) i relativi procedimenti si pongono su piani giuridicamente distinti, implicando valutazioni differenti tra di loro, la qual cosa è dimostrata dal fatto che il rilascio del titolo edilizio non costituisce un effetto automatico connesso all’approvazione dello strumento pianificatorio, comportando comunque per l’Amministrazione la necessità di procedere a nuove e ulteriori valutazioni, rispetto a quelle poste a base dello strumento urbanistico.

  L'annullamento dell'atto presupposto travolge automaticamente l'atto successivo soltanto se questo è conseguenza immediata, diretta e necessaria, senza nuove valutazioni. Se i procedimenti sono distinti e il titolo comporta autonome valutazioni, l'annullamento del presupposto produce al più un effetto viziante: il titolo deve essere autonomamente impugnato o annullato in autotutela nel rispetto dell'art. 21-nonies.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  in tale provvedimento, infatti, il Comune aveva affermato di aver (anche) comparato “l’interesse pubblico al recupero dello status quo ante con il rispetto delle posizioni giuridiche soggettive del privato incolpevole che aveva confidato nell’esercizio legittimo del potere amministrativo” dandone espressamente atto sia con riferimento alla zona nel quale sorge l’edificio oggetto del presente giudizio, indicata come “completamente urbanizzata (…) nella quale la sopraelevazione non ha mutato radicalmente né il carico urbanistico, né l’aspetto architettonico dei corpi edilizi”, sia con riferimento alla “ponderazione degli interessi privati contrapposti”, a proposito dei quali aveva rilevato, tra l’altro, che l’annullamento del permesso di costruire era stato originariamente richiesto da proprietari confinanti che avevano poi “rinunciato all’azione, essendosi ritenuti soddisfatti dell’accordo raggiunto con il costruttore, titolare del permesso di costruire annullato” e che appariva per contro “prevalente [quello] degli acquirenti degli immobili realizzati ed odierni proprietari, assolutamente estranei all’abuso in oggetto e meritevoli di vedere tutelato l’affidamento da essi riposto (…)”, concludendo per l’esclusione della sanzione demolitoria.

  Nel procedimento di fiscalizzazione il Comune aveva applicato l'art. 38 valutando la possibilità di recuperare la conformità urbanistica e ponderando l'interesse al ripristino con l'affidamento dei proprietari incolpevoli; tale valutazione, contenuta nell'ordinanza sanzionatoria, era rilevante anche per apprezzare la successiva incoerenza dell'autotutela.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Non può, tuttavia, non rilevarsi che l’appellante non risulta aver fornito alcuna prova documentale del rigetto di una istanza di sanatoria da parte dell’Ente locale.

  La domanda risarcitoria fondata sull'asserito impedimento alla sanatoria non è stata provata: non risulta documentato il rigetto di un'istanza presentata ai sensi dell'art. 36.

• art. 2043 c.c.

  Non si comprende, allora, come da tale circostanza possa sostenersi che tragga origine il danno lamentato dall’appellante, che appare piuttosto derivare, come – in questo caso condivisibilmente – ritenuto dal giudice di prime cure, non “dall’impossibilità per il ricorrente di sanare l’abuso edilizio, ma dal fatto di averlo realizzato, e dunque è imputabile esclusivamente allo stesso deducente.

  La pretesa risarcitoria aquiliana è respinta perché non è dimostrato il nesso causale tra una condotta illegittima del Comune e la perdita lamentata; il danno è ricondotto alla realizzazione degli abusi da parte del proprietario.

Massime di principio

• L'annullamento di un atto presupposto produce la caducazione automatica dell'atto successivo solo quando quest'ultimo appartenga alla medesima sequenza procedimentale e ne costituisca conseguenza immediata, diretta e necessaria, senza necessità di ulteriori valutazioni amministrative o di interessi. In mancanza di tali requisiti, l'annullamento ha effetto meramente viziante e l'atto successivo deve essere autonomamente impugnato o rimosso in autotutela.
• Il permesso di costruire rilasciato sulla base di uno strumento urbanistico attuativo non è automaticamente travolto dall'annullamento di quest'ultimo quando il titolo edilizio deriva da un procedimento autonomo e richiede nuove valutazioni amministrative; l'eventuale illegittimità derivata deve essere fatta valere con autonoma impugnazione.
• La riunione di ricorsi connessi nel processo amministrativo è, di regola, una facoltà discrezionale e ordinatoria del giudice, non sindacabile in appello, salvo abnormità o una strettissima pregiudizialità che impedisca la separata decisione. La mancata riunione non comporta nullità quando non si siano verificati il rischio di ne bis in idem o decisioni contrastanti.
• L'omissione della comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela richiede particolari ragioni di celerità; non è giustificata quando l'amministrazione ha avuto per anni la possibilità di intervenire e il provvedimento è stato adottato a distanza di oltre quattordici anni dai fatti rilevanti.
• L'esercizio dell'autotutela deve rispettare il termine massimo applicabile ratione temporis e comportare un'adeguata ponderazione degli interessi pubblici e privati. È illegittimo un annullamento che, a distanza di molti anni, non si confronti con una precedente valutazione amministrativa che aveva riconosciuto l'affidamento dei proprietari incolpevoli e la limitata incidenza urbanistica dell'intervento.
• La domanda di risarcimento richiede la prova della condotta illegittima, del danno e del nesso causale. Non è sufficiente allegare che l'amministrazione abbia impedito una sanatoria se non è provato il rigetto dell'istanza; il danno da risoluzione di una locazione non è imputabile all'amministrazione quando non risulti causato dalla sua condotta e sia invece riferibile agli abusi realizzati dal proprietario.

Come è indicizzato